福州城市公共交通发展的瓶颈及破解办法
福州城市公共交通发展的瓶颈及破解办法
沈秋贵
作者简介：沈秋贵，男(1960~),中共福州市委办公厅副主任科员、工程师。邮编：350000
［提要］城市交通问题是一个世界性的难题。福州城市公共交通也客观地存在一系列问题，必须努力改进公共交通结构，大力发展公共交通事业，进而促进城市的发展。
［关键词］城市公共交通公共事业福州
公共交通是城市建设和可持续发展的重要载体，是城市生产和人民生活必不可少的社会公共设施，是城市投资环境和社会化生产的基本物质条件。随着福州城市化水平的提高，城市吸引力不断扩大，人口集聚力不断增强，人口规模也在不断扩大，到2010年市区人口将达到300多万人。近几年，福州城市交通拥堵、出行不便等问题日益突出。
一、福州城市公共交通发展现状与存在问题
福州城市公共交通形式单一，只有公共汽车和出租车两种营运形式。截止到2005年底，福州公交集团共拥有公共汽车1704辆(其中，空调大巴869辆，普巴203辆，小公共汽车616辆，其他车16辆)，营运线路98条(其中，城区线路82条，近、远郊线路16条)，线路总长
福州市现有出租车营运企业23家，共有出租车3745辆，其中企业1539辆，个体出租车2206辆。企业营运车辆主要采取承包方式，个体出租车全部委托9家出租车企业管理，个体经营者按月向委托管理公司交纳管理费。
当前，我市公共交通发展中存在的主要问题是：
1.公交场站设置不到位，制约了公交线路的合理布局。一是场站规划用地难以落实。目前我市公交场站用地只在公交整体规划中体现大概范围，没有在城市详细规划图上体现，场站用地尚未予以控制，缺乏规划效力。二是缺乏预留地，新区公交线路布设受到制约。按照国家标准，线路开设要有停车场、保养场、首末站点等设施，而目前公交现状是这些附属设施非常缺乏。有关部门和房地产开发单位考虑到开发成本需要自求平衡，因而对公交场站用地规划十分不到位。全市新开发的10多个住宅小区没有一个新区留有公交发展的停车场、首末站点、迴车道。有的新区虽开通了公交线路，但因没有首末站，车辆无法调头，制约了公交线路的拓展，如苍霞新区、金山新区、鼓山新区、五四北路新区、新店等片区的公交场站规划建设就几经波折、多次协调，仍未解决。三是首末站与停车场缺口较多。目前福州公交超过50%的线路无专用首末站用地。现有4个保养场、2个停车场面积只有15万多平方米，仅能停放车辆735辆，还有969部车辆只能停放在路边或租借工厂、农村闲地。目前全市停车场、保养场、首末站点用地缺口达21万平方米，缺口量超过90%。四是城区客流集中地如火车站、长途汽车站、客运码头、大型商业中心等场所缺少公交车的枢纽站，造成乘客换乘不方便，降低了公交吸引力，减少了乘客，也导致公交公司营运效率降低，浪费了运能。
2.城区线网疏密程度不均，不能满足城市居民出行需求。按照国标《城市道路交通规划设计规范(GB50220-95)》指标相比，福州城区公交线网主要指标与国家标准差距较大。从表中可以看出福州公交线网营运服务水平的15项指标，与国家标准可比的12项中，低于国家标准的有11项。目前，虽然市中心公交线网密度已达到国家标准要求的每平方公里3~4公里的指标，但南北走向线路偏多、偏密。如八一七路有14条公交营运线路；而在市中心外围到二环内区域的公交线网密度偏低，大约每平方公里2公里；边缘地区线网密度更低，每平方公里不到1.7公里，与国家规定每平方公里2~2.5公里的规范要求有差距。从公交线网的分布密度来看，以站点
3.城乡道路及客运市场管理体制的制约困扰着公交发展。随着福州“东扩南进，沿江向海”的城市发展战略的实施，城区面积不断扩大，乘客要求公交扩大服务面，原先的城市环路、城乡公路将成为城区主次干道和新区道路，有的道路由于建设资金系多方筹资，导致道路权属不一，而这部分新区道路的管理体制分属城建、公路部门，由于牵涉到公路基金、养路费等成本的负担，使得公交布设线路困难重重。同时，我市公交车辆在东、西、南、北四城门每年还要交纳300多万元养路费和公路基金(市公路稽征局)。另外，由于城乡客运市场管理权的分割，非法营运对公交线路的冲击，不时困扰着公交正常营运。
4.财政扶持乏力，未能保证公交经营性和公益性的统一。目前我市公交事业财政补贴水平低于国内其他城市，1999年至今优待证财政补贴700万元，2000年以来市财政基本没有投入公交场站建设。此外，我市公交企业每年还需缴纳各种税收，如城市地方附加费、养路费、公路基金等。而其他城市如南京、太原、天津、深圳、厦门等城市对公交企业实行先交后返政策(如厦门附加费仅交3%)，他们的做法是将返还款用于更新车辆和月票、优待证补贴，以及场站建设。同时，公交公司每年还要承担月票、伤残军人、离休干部、老年人等优待证，造成了营运成本加大。由于各种负担较重，加上公交公司本身又没有再生产能力，在目前公交事业还无法完全市场化运作的情况下，制约了公共交通的进一步发展。
5.票价结构不合理，服务水平低下，影响了公交出行率。根据市统计局企调队问卷调查，市民认为公交票价太贵的占36.12%，认为服务水平、准点率差的占20%以上。按国际普遍认可的消费可接受水平、交通消费一般不能超出个人总收入的10%～12%。目前我市公交车每票1元，居民基本上可接受，但在夏季乘座空调车需另加空调费1元(每年6月1日~
6.出租车运力效能低下，管理水平还有待于进一步提高。出租车作为城市常规公共交通的一种补充形式，在某种程度上可替代私家车出行，因此在城市快速经济发展的过程中，扮演着越来越重要的角色。目前出租车驾驶员交通意识比较差，交通违章现象时有发生，事故率较高。时常在路面上随意调头，干扰对向车流；随意占用公交停靠站和非机动车道，从而造成交通堵塞。出租车行业管理虽有改善，但管理力度不够，管理力量相对薄弱，行业管理水平有待进一步提高。
二、加快发展福州城市公共交通的措施与建议
按照“坚持公交优先，优化公交线网，增加财政补贴，提高服务水平，提升交通效率”的原则，改进交通结构，大力发展公共交通事业，力争到2010年公交出行率达到30%。
1.落实公交规划，出台政策，体现公交优先理念。市政府2002年批准的《福州中心城市公共交通规划》，有关部门要给予大力支持，严格实施，这是缓解公共交通问题的关键。一是在城市总体规划中完善城市公交发展规划，使公交线路布局、站点设置更科学合理地适应城市发展和居民出行的需要，并在城市详细规划中严格控制公交场站用地，不得挤占和挪用，建设资金由财政支付，以体现规划、财政、建设优先。二是对停车场、首末站点、换乘站等用地应有专项规划，同时要与道路新扩建、旧区改建以及新区建设同步建设，同步投入使用，场站建设所用资金应由财政专项划拨。三是对大型交通枢纽设施、火车站、长途汽车客运站、大型商业中心等客流集散地都要设置公交场站及出租车点。四是加快建设五一路、五四路和国货路、工业路两条公交专用道试点工作；继续在有条件的其他道路上划出公交专用道；建设公交优先通行的信号系统，以保证公交车辆对道路的专用或优先使用权。四是尽快出台《公共交通优先发展实施意见》，以增强对公共交通建设的宏观指导和控制，确保公共交通发展在城市中的规划优先、政策优先、通行优先等落实到位。同时，还要通过尝试征收公共交通通税等办法来建立公共交通发展基金，以保障公交发展，还可以适当减免城市建设附加费等，以减轻企业负担，造福百姓。
2.优化公共交通线网结构，提高公交线网密度。发展城市公共交通，方便广大乘客，要紧紧围绕科学安排公共交通线路，合理布局公共交通站点，从而缩短步行距离，减少换乘次数。城建部门应结合城区道路拓展和建设情况，及时调整部分公交线路，新辟部分线路，进一步提高公交线网覆盖率。特别要逐步增加外围密度，清除公交盲区。应规范新辟或调整公交线路的程序化操作，提高透明度。新辟、调整线路应由企业提出申请(如提交可行性报告)，由政府主管部门通过媒体公示、专家论证后审批。具体有：
(1)根据道路网完善情况，今明两年要开通20多条大巴和中巴线路，增加金山、鼓山、五四北三大新区的公交线路，填补部分区域公交空白，增强公交对市民的吸引力，提高公交出行分担率。
(2)调整优化公交线路，对部分交通网络作适当调整。为减轻817北路及东街口区域的交通压力，对经过这一区域的公交线路进行调整，将原经过817北路东街口路段的821、906、945等三条线路的42部公交车改为经仙塔街、法海路行驶；将原经过东大路、东街口路段的948路公交车改为从湖东路行驶，956路改为从津泰路行使，调整36部车辆。同时，根据城市道路建设情况，即时新开辟盲区线路，提高公交服务覆盖率，为市民出行提供便利。
(3)全面合理规划公交线路。目前，市公交集团正会同福州市规划设计研究院进行公交线网的优化调整工作，具体方案正等待评审。鉴于上一轮公交规划是1999年进行编制的，至今已过去六年时间，随着城区范围的不断扩大，城市建设与路网建设有较大变化，建议由市规划局、建设局牵头，进行新一轮的公交规划调整和修订。
(4)合理布局商业网点，开展交通影响分析。新开商业网点建议根据规模合理配建公交首末站。按照国家商业网点配置标准，一个1万平方米面积的大型商业网点辐射的人口规模是10万人，要求必须要配置公交站点，以便疏散客流。福州现有1万平米面积的大型商业网点已有10多个，如817北路的麦迪森广场规模为1.5万平米、冠亚广场规模为10.5万平米、工业路的宝龙广场规模为21万平米、五一路的正大广场规模也达6万平米。因此，我们建议今后新建的1万平米以上面积的商业网点及大型公共活动场所，在其投入使用前应开展交通影响评价，按规定合理设置公交站点或公交换乘枢纽。
(5)开通通宵公交线路及循环公交线路。建议以火车站为起点开设往金山、白湖亭、新店、鼓山等向东、西、南、北延伸的几条通宵公交线路，为半夜来福州或离开福州的旅客以及夜班市民、民工、服务业员工提供便利。建议在东街口、台江、火车站等客流量大的地点开通几条起终点在同一地点的循环公交线，分流客流量，方便市民出行。
3.制定合理的公交优先发展的财政补贴和投入机制。根据国务院下发的《关于优先发展城市公共交通的意见》强调：“城市公共交通是社会公益事业，其发展要纳入公共财政体系，统筹安排、重点扶持，加大政府对公交基础设施的投入力度，建立规范的公共财政补贴制度和补偿机制”为精神，借鉴国内兄弟城市的有益做法。我们建议：(1)场站建设由政府在建设规划中列入盘子一并考虑解决，公交首末站由政府投资。目前鼓山下院、鳌峰洲、大学城、洪山桥、金山浦上停车场等场站规划建设，政府有关部门应尽快办理审批手续，便于尽快建设。新建小区应按国家规定预留公交场站用地。鉴于目前福州公交首末站点用地缺口10.64万平方米，建议每年安排建设3万平米，争取用5至8年时间达到部颁的要求。(2)投入新线购置的车辆应给予贷款贴息(国有部分)。为提高公交的服务水平，需更换城区营运的一批中小巴达到或接近报废年限，这部分车辆需贷款购车以更新投入使用。需要贷款购车，建议市财政给予贴息贷款。(3)“冷线补贴”政策(国有部分)。学习其他省会城市的做法，凡新开辟的线路要经历客流培育期、成长期等阶段，在新线尚未达到保本经营时，政府应给予适当的补助，一般需要二年的扶持期。建议按中巴每辆每年补贴1万元；大巴第一年按每部2万元补贴，第二年按每部1万元补贴。(4)对月票、伤残军人、离休干部、老年人等优待证实施政策性亏损补贴。同时，我们建议月票与普票并轨，过渡到打折卡(即金穗智能公交卡)，降低公交平均票价，取消夏天空调费，以吸引更多人乘坐公交车。建议伤残军人、离休干部、老年人等优待证每年按实际数财政给于补贴。(5)单位职工乘公交给予补贴。该做法可先从机关、事业单位做起，以调动大家乘坐公交车的积极性，提高公交出行率。
4.加强公共交通内部管理机制，建立有效的监督机制。当前公交行业原有的管理手段落后于现有体制，特别是租赁线路“轻管理、重效益”，难于满足市民迫切改善公交服务的需求，因此，有必要建立行业有效的监督和服务机制，对车队线路管理实施跟踪和长效管理。公交集团公司要加大对下属单位检查和考核力度，完善司乘人员、线路、车队考核机制。特别是要加大对租赁线路的考核，对考核1次不合格的黄牌警告，2次不合格停业整顿，3次不合格者收回线路经营权。政府和公交主管部门要对租赁线路进行行政干预，疏理合同，在服务质量和行车安全等方面提出附加条款，完善线路租赁承包合同。租赁线路第一批将于今年到期，公交集团公司要做好回收线路的前期准备工作。为加强对公共交通事业的管理，建议市里尽快出台《城市公共交通管理办法》，也可考虑通过地方立法，为科学、合理的考评、规范公交行业的发展提供法律依据。
5.进行市场化运作模式，吸引更多资金发展公共交通。结合我市实际，适度引入市场竞争机制，面向市场吸引社会资金发展公交，政府在政策上予以引导，实行公交线路、站点广告权、场站等招投标。逐步培育形成国有主导、多方参与、规范经营、有序竞争的市场格局。鼓励国内外投资主体参与公共交通经营，形成多元投资公共交通的格局和竞争机制，减轻政府压力，搞活公交行业，使公交企业摆脱恶性循环，走上可持续发展道路。在条件许可的情况下，走政府投资、社会投资和国外投资相结合路子，发展快速公交，它的投入只是轨道交通的1/10，还能实现与其他交通形式相结合，形成多种公交快速模式。
6.发挥新闻媒体优势，营造“公交优先”的良好氛围。加大宣传力度，新闻媒体、公交企业应向社会大力宣传公交的地位和作用，使市民认识到安全、快捷、便利、经济的公共交通是城市交通的主要力量和最终发展方向。各级有关部门和公交企业应共同致力于公交事业的发展，形成自觉关心公共交通，支持公交发展，选择乘坐公交的良好社会氛围。公交优先，政府应当起表率作用，应适当控制购买公用小汽车，并采用鼓励措施引导公务员乘坐公交，在这方面香港特区行政官员选择一定时日步行或乘公交上下班的做法值得借鉴。同时，还要进一步理顺和完善城市客运市场管理机制，加强公交客运市场的综合管理，严厉打击非法营运。
7.适度控制出租车总量，加大管理力度，推进科技进步。(1)由于每辆出租车每日出行里程相当于10辆私家车，在道路资源有限的情况下，必须从宏观上应适度控制出租车总量，严格实行市场准入制度。(2)应结合城市总体布局，在鼓台中心城设立出租车服务中心，供司机临时停车、休息、加油、加水，改善出租车经营环境。(3)应加强出租车企业及托管企业的监督管理，规范经营，加强监管、培训，提高驾驶员交通意识及整体素质，减少违章现象，降低事故率。(4)逐步建立出租车导航系统及实时信息反馈系统，科学合理调度以减少出租车空驶率，降低对道路的占用、使用率，减少污染，推进行业科技进步。
