浅析社区居委会选举中的居民权利
浅析社区居委会选举中的居民权利
作者简介：丁琼，女(1982～)，福州市社会科学院实习研究员。邮编：350004
［关键词］居委会选举选举权被选举权知情权监督权
城市社区居民委员会是“居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织”。居委会选举是居民行使自治权、参加社会事务管理的一个重要的方式，是人民当家作主的直接表现。在我国，城市社区居委会的自治开展得比较晚，在很长一段时间里，都是由街道办事处提名居委会的工作人员，然后由居委会的居民代表对这些候选人进行投票。在这种形式下，选举几乎是“走过场”，居民作为社区的主体在自己“当家人”的产生过程中享有的权利几乎可以“忽略不计”。
一、居民权利种类及内涵
(一)选举权和被选举权
1.概念
选举权和被选举权是我国公民享有的基本政治权利。《宪法》第三十四条明确规定：“中华人民共和国年满十八周岁的公民，不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限，都有选举权和被选举权；但是依照法律被剥夺政治权利的人除外。”在宪法意义上，选举权是指选民依法选举代议机关代表和特定国家公职人员的权利。被选举权是选民依法被选举为代议机关代表和特定国家公职人员的权利①。
在居委会选举中选举权和被选举权仍是居民享有的最基本权利。选举权为选民依法选举居民委员会成员的权利，包括提名权、投票权等；被选举权为选民依法被选举为居民委员会成员的权利。由此可见，在居委会选举中的选举权和被选举权与宪法意义上的选举权和被选举权略有不同，它的权利主体范围不是公民，而是居民，经选举产生的是社区自治组织。基于此，严格来说在居委会选举的场合它是一项居民自治权利。
2.主体范围
(1)法律规定
作为一项居民自治权利，选举权和被选举权主体范围十分广泛。《中华人民共和国居民委员会组织法》第八条第二款规定：“年满十八周岁的本居住地区居民，不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限，都有选举权和被选举权；但是，依照法律被剥夺政治权利的人除外。”由此可见居委会选举中不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限，只要具备以下三个条件即可成为选民：
①本居住地居民。按照现实情况可以分为以下几种：第一，户籍和居住地均在本社区；第二，户籍在本社区，但不居住在本社区；第三，户籍不在本社区，但在本社区购房居住；第四，户籍在本社区，但居住在两地的。为避免权利重复行使，已参加村民委员会组织的人员，不参加社区居民委员会选举；后三类人应在选民登记公告规定的时限内，持不在另一方登记的证明，主动前往本社区居民选举委员会进行选民登记才能成为本社区本届选举的选民。
②年满十八周岁。
③未依照法律被剥夺政治权利。
(2)外来工、外国人也可成为社区居委会选举的选民
根据《中华人民共和国居民委员会组织法》，对于居民并没有户籍限制。户籍规定只是一种行政管理的手段。社区不同于行政辖区，它强调地域性、认同性、利益性等构成要素，社区居委会的划分“依照居民在地缘上的认同感和生活上的归宿感，强调社区的相对独立性和完整性，实际构成一个生活共同体”②。因此，笔者认为只要具有本社区户籍或在本社区居住满一定期限的都是本社区居民，都可能成为本社区选民。虽然法律没有明文规定，外来工甚至是外国人也可成为社区居委会选举的选民，年满十八周岁的外来工和外国人在社区居住达一定期限，若未回乡参加选举，在该社区居委会选举中同样具有选举权和被选举权。
(3)单位人不能参与居委会选举
“单位人”是指那些工作在驻社区内的机关、团体、部队、企业事业单位、民办非企业单位，但户籍不在本社区，也没有居住在本社区的人。当然并不包括社区居委会的工作人员，他们中有部分公开招聘人员虽然户籍和居住均不在本社区，但他们的工作性质决定他们和社区的利益相关度极高，不同于一般意义的单位人。
现实生活中，各地对于“单位人”选举权的规定各不相同。广西武鸣县在2001年制定了《广西武鸣县社区居民委员会选举暂行办法》，规定“单位人”不享有选举权。沈阳市202医院社区2002年进行的社区委员会直接选举，明确规定单位人享有选举权，其在选民登记上规定：“户籍和居住均在本社区的；户籍不在本社区但在本社区居住的，年满18周岁且具有选举权和被选举权的，予以登记。社区单位以单位名义集体登记。”③笔者认为“单位人”不具有本社区户籍，也不在本社区居住，只是因为单位驻在社区而与社区发生地理上的联系，他们工作环境的好坏取决于各单位自身情况，和单位所在社区并不具有认同性和利益性，大多数都缺乏参与社区选举的积极性，因此并不是真正意义上的社区成员，不能参与居委会选举。当然，单位人不享有单位所在地社区选举权，并不会损害其政治权利，不会影响到他们的权利行使和利益表达，他们在各自居住地或户籍地社区仍是社区居民，享有选举权和被选举权。单位人不享有选举权，从参与意愿和利益表达及选举的组织成本来说，都是更为合理的制度安排④。
(二)知情权
1.概念
知情权(right to know)又称“知”的权利、知悉权、了解权。作为一种权利主张的法学概念，是由美国新闻编辑肯特·库泊(Kent Cooper)首先提出来的。其基本含义是公民有权知道他应该知道的事情，国家应该最大限度地确认和保障公民的知悉、获取信息、尤其是政务信息的权利⑤。“知情权表达了现代社会成员对于信息资源的一种普遍的利益需求和权利意识，为公民权利建设展示了一个重要而且不容回避的认识主题。”⑥我国宪法规范没有明确规定公民享有知情权，但并不能就此否认知情权的存在。知情权是人民主权的固有之义，是实现一切民主权利的前提和基础，是公民必须享有的基本权利，同样也是社区居民在选举中的一项基本权利。在社区居委会选举过程中，选民知情权的实现是选民积极有效参与的基础，也是保证和实现选民其他合法权利的基础。
2.居委会选举中知情权的基本内容
居委会选举中，知情权不仅仅是选民才享有，全体社区居民都享有知情权，都有权详细了解选举过程及相关规定，但主要由选民行使。具体地说，知情权包括以下几个方面的内容。
(1)本届居委会选举采取的选举方式及依据。这是居民关注社区组织换届选举首先关注的问题。《中华人民共和国居民委员会组织法》规定居委会选举可以采用三种方式：居民代表选举、户代表选举和全体选民直接选举。不同的选举方式决定了居民参与的范围与程度，全体选民直接参与选举方式的选民参与范围最广，其次是户代表选举方式，居民代表选举方式选民参与范围最小。选民参与的范围的大小影响到选民意愿的表达程度，因此，首先要让居民了解选举方式。
(2)选举日程。这是选民按时参加选举、行使权利的前提，也是其他居民了解选举进程、监督选举的前提。选举委员会应及时地让每位居民全面了解选举日程。
(3)选举委员会的产生程序及其运作制度。选举委员会是社区居委会换届选举工作的组织者和主持者、选举规则的制定者和实施者、选举信息的发布者和选民正当权益的维护者，在社区居委会选举中具有重要的地位。其与政府的关系定位决定了选举的性质，政府控制下的选举委员会更多地是体现和维护政府的意愿，而选民选举产生的委员会则更多地是体现和维护选民的利益。能否协调好社区与基层政府的关系，使一次选举真正成为居民自治的选举，选举委员会是关键。因此，居民迫切需要了解选举委员会的产生程序和运作。
(4)居民代表和小组长的基本条件和产生办式。居民代表和居民小组长是联系居委会和居民的桥梁，是居民自己的代表。居民代表可以组成居民代表会议，《中华人民共和国居民委员会组织法》规定，“居民会议可以由全体十八周岁以上的居民或者每户派代表参加，也可以由每个居民小组选举代表二至三人参加”。按照议行分设的原则，居民代表会议是社区中的权力机构，有权决定社区中的重大事项。正因为如此，了解居民代表和小组长的基本条件和产生办式，选出自己满意的居民代表或使自己当选为居民代表、更多地参与社区事务成为大部分居民的愿望。
(5)居委会成员的基本条件和产生办法。这是居委会选举工作中的中心问题，包括居委会成员资格条件、提名方式、预选方式、竞选方式等。通过选举产生新一届能服务于群众的居民委员会是选举的最终目的，这就要求选委会通过大量的宣传工作把居委会成员的相关条件传递给居民，让居民真正明白哪些人可以推选为候选人，应当通过怎样的程序选举，这样才可能保障选举的顺利进行。
(6)候选人的相关信息。只有了解候选人的基本情况，选民才可能充分对比，选出自己满意的人员。
(7)权利主体的其他权利，包括申请的权利、获得救济的权利、举报的权利等。权利主体只有全面了解自己享有的权利才能行使自己的权利。
(三)监督权
不具有监督的程序不是一个民主的程序。力求民主的居委会选举同样不可缺少监督。选举委员会的组织工作、政府部门的指导工作、选民的选举行为、候选人的竞选行为等在居委会选举的全过程中都受到居民的监督。居民行使监督权主要有以下几种方式：
1.申请帮助或救济
当选民认为自己的基本权利遭到侵害时，有权向选举委员会和政府部门提出申请，请求获得帮助和救济，以维护自己的合法权益。
2.申诉
社区居民对选举程序操作或者选举结果有异议的，可以向基层政府提出申诉，基层政府应当及时调查处理。当其他居民认为选举过程中有违法行为时，也有权向有关部门提出申诉。
3.举报
当发现有以暴力、威胁、贿赂、伪造选票、虚报选票数等不正当手段，妨碍选民行使选举权、被选举权，破坏社区居民委员会选举的，选民有权向人民代表大会常务委员会和人民政府及其有关主管部门举报，有关机关应及时负责调查并依法处理。
4.罢免
这其实是选举过程的延续。当选后的社区居民委员会成员的工作受居民监督。当居民发现工作人员不称职时，可以通过有选举权的居民或代表提议，由居民会议罢免社区居民委员会成员。当然，罢免方式的确定应当与原选举方式相一致。
二、影响居民行使权利的因素
影响居民行使权利的因素有多个，主要可归为内在和外在两方面。
(一)内在因素
社区居委会是居民实现自我管理、自我教育、自我服务、自我监督的基层群众性自治组织，不同于村民委员会选举受经济利益影响极深，其与居民之间并没有直接的经济利益联系。居民委员会选举中居民自身意愿是影响居民是否参加选举、是否认真行使权利的最重要因此。居民的意愿由多方面决定。
1.经济发展水平。物质决定意识，经济发展水平决定居民的民主意识。古语有云：“衣食足而知荣辱，仓廪实而知礼节”。意思就是说，只要人们的温饱问题解决了，就能稳定礼仪伦理维持的社会秩序。这句话虽然片面地忽视了精神的作用，但是指出了“荣辱”、“礼仪”和社会经济发展水平之间有一定的内在联系，仍是有一定道理的。在当代社区内也是如此。只有经济发展了，人们的生活水平提高了，不用再为生存而奔波，人们才有精力、有意愿参与居委会的选举活动。
2.居民的受教育程度。居民所接受的民主教育程度也影响着居民参与选举的意愿。居民所接受的民主教育越多，对选举这种民主形式越了解，就越能充分的体会居民选举与政府指派的区别，民主意识就越高，就越有意愿在居民委员会选举中认真行使自己的权利，保证选举的公平、公正、公开，选出能服务于居民生活的自治组织。
3.对居委会工作的认知程度。在当代社区中，居民生活在小区内，多与小区物业发生联系，更多地关注物业的管理情况，而与居委会的联系并不密切，不了解居委会的工作情况，因而无心参与居委会选举，即使参加了其认真程度也不能保证。只有与居委会多接触，对居委会工作了解越多，才能体会居委会工作对居民生活的影响，进而关注新一届居委会的构成，也越有兴趣参加居委会工作。
(二)外在因素
1.居委会日常的工作情况是影响居民行使权利的重要因素。居委会是以居民生活为中心开展工作的组织，如果其能在日常工作中真正关心居民生活，与小区物业合作，展开实质性服务，为居民解决各种问题，让居民深切体会到居委会的贴心关怀，认识到居委会的工作对自己生活的影响，那么将会有越来越多的人加入选举队伍行使自己的权利，认真填好自己手中的选票。
2.居委会选举委员会的宣传组织工作是关键。选举委员会是居委会选举工作的主持者，其宣传组织工作的好坏直接影响选民权利的行使。首先，选民可以通过选举委员会的宣传了解选举概况；其次，选民通过选举委员会的组织有秩序地参与选举中的各项活动，直至在选举委员会的主持下投出自己神圣的一票。最后，选民还可通过选举委员会纠正选举中的错误行为，维护自己的合法权益。
3.政府的影响也是重要因素。一方面，政府可以为居委会选举培训工作人员、指导选举工作、提供财政补助等保证选举的顺利进行，保障居民行使权利。另一方面，政府的不适当行为也会产生逆反效应，使选民对选举产生排斥感。如果在选举中为了形式民主，追求高投票率，利用行政命令强制居民参加选举，处于压力下的选民所能作出的惟一选择，就是被动地去参加选举。如此一来，不仅选举权的行使只是一种形式，选举所能给人们带来的参与感与满足感荡然无存，久而久之，也使相当一部分选民对选举产生了一种排斥感，把选举完全看成是一种额外的负担。
三、居民实现权利的保障
(一)物质保障
居委会选举是一项庞大的工程，宣传、培训工作人员、发动选民、印制表格、购买相关设备等都需要花费大笔资金，例如福州三坊社区居委会选举仅计票使用的白板和木架，一套就需400多元，共用了3套。“经费来源，将是明年推行户代表选举的最大问题。”福建省民政厅基层政权和社区建设处长赖瑞福说⑧。没有经费的保证，选举工作可以说是举步维艰，居民的各项权利都无法得到保障。经费问题是我国大部分地区居委会选举面临的首要问题。
在我国各地民委会选举实践中，经费来源主要有两部分：居委会出资和政府补助。但是，居委会只是个居民自治组织，其工作经费来源主要是财政拨款，《中华人民共和国居民委员会组织法》第十七条规定“居民委员会的工作经费和来源，居民委员会成员的生活补贴费的范围、标准和来源，由不设区的市、市辖区的人民政府或者上级人民政府规定并拨付；经居民会议同意，可以从居民委员会的经济收入中给予适当补助。”除了发达地区的居委会能够有足够的资金保证选举外，大部分地区的居委会并没有什么创收渠道，收入仅靠拨款、收费及店面、场地出租等，经济基础薄弱，要维持日常工作已是捉襟见肘，更不要说拿出充足的资金进行选举。全国大大小小社区无数，选举经费更是个天文数字，政府也无力拿出如此巨额资金，补助只是杯水车薪，不能满足选举需要。要为居委会选举提供足够的资金支持必须发动全社会的力量，筹集所有可用资金，建立居委会选举基金，以解居委会选举的燃眉之需。
(二)制度保障
1.权利宣告。由法律明确规定居民在居委会选举中享有的各种权利，让居民充分了解自己的权利，行使权利有法可依。
2.规范程序。制定相应的程序法律法规制度，建立严格规范的选举程序，完善选举步骤，使居民权利具有可操作性。
3.健全责任制度，尤其是追究破坏选举行为的刑事责任，惩治违法。目前，我国各地的选举规程对居委会选举中违法行为的惩处都有规定，但由于是地方法规，都没有规定刑事责任，而《刑法》第二百五十六条规定“在选举各级人民代表大会代表和国家机关领导人员时，以暴力、威胁、欺骗、贿赂、伪造选举文件、虚报选举票数等手段破坏选举或者妨害选民和代表自由行使选举权和被选举权，情节严重的，处三年以下有期徒刑、拘役或者剥夺政治权利。”将破坏选举罪的范围限定为在选举各级人民代表大会代表和国家机关领导人员时，使居委会选举中的破坏选举行为的刑事责任一片空白。建议修正刑法时扩充破坏选举罪的主体范围，将破坏居民委员会选举的人也列入其中。
(三)程序保障
制度规定的程序只是观念上的程序，是一种预设的行为约束机制，仍需落实在实践中。在现实中要严格依据规定进行选举，为居委会选举提供程序保障。程序保障主要是通过一些技术性细节实现，例如：
1.及时公开各类选举信息。这样既有利于防止选举委员会滥用权力，又能有效地保障选民的知情权及其他合法权益不受侵害。
2.进行宣传教育、接受选民的咨询、开展培训等，充实选举工作人员和居民的选举知识，引导居民行使权利，保障选举进程。
3.设置流动票箱。对于因老弱病残等不便亲自到投票站投票的，或者因选民居住分散、交通不便不能到投票站投票的，选举委员会可以派工作人员带流动票箱到选民的住地，让他们投票，以保证他们行使选举权。但是由于法律规定本身没有对流动票箱的使用程序作出严格的限定，不能把流动票箱当成为追求参选率的工具从而使其背离方便选民的初衷。
4.设置透明投票箱，突显透明度。
5.在投票现场为选民贴心服务，例如备置老花镜，普通话、方言双语解说，选票设置尽量简单等，方便选民投票。
笔者相信随着选举改革的推进，在物质、制度及程序的充分保障下，居委会选举这一居民自治的民主形式将会逐步完善，居民在选举过程中将充分行使权利，并真正享受到选举的参与感与民主自治的满足感。
参考文献：
①俞子清主编：《宪法学》(修订版)，中国政法大学出版社，2004年6月，第205页
②罗中云：《居民自治关键一步》，《北京周报》，2002年第41期
③转引自：刘志昌、陈伟东《社区选举：单位人不宜享有选举权——以B社区直选为个案》，《社区》，2004年第24期
④刘志昌、陈伟东：《社区选举：单位人不宜享有选举权——以B社区直选为个案》，《社区》，2004年第24期
⑤卜万红：《论社区选举中选民的知情权及其实现》，《云南行政学院学报》，2004年第1期
⑥转引自：刘飞宇《论知情权》，中国宪政网http://www.calaw.cn
⑦汪铁民：《选举心理和选举行为》，《浙江人大》，2003年第8、9期
⑧资料来源：《海峡都市报》，
