促进福州房地产业健康发展的政策取向
促进福州房地产业健康发展的政策取向
林文
作者简介：林文，男(1943~)，福州市房地产经济研究会高级经济师。邮编：350003
［提要］本文为《当代中国城市发展·福州卷》文稿《福州房地产业的发展》中的第四节，
在前几节回顾和分析当前福州房地产发展状况及存在问题的基础上，从城市规划管理、规范
土地市场、调整商品房结构、开展理论研究、健全房地产市场监测制度等方面提出对房地产
业发展的思路。
［关键词］福州 房地产发展 政策取向
房地产市场健康与否，关系到改革开放稳定的大局和人民群众的切身利益。当前福州市经
济形势总体良好，有利于解决房地产市场深层次的问题。近年，政府采取宏观调控措施已逐
步发挥了重要作用，有些政策效应的显效还有一定的滞后期。当前最重要的任务是稳定市场
预期，保持政策的连续性和稳定性，继续完善和落实各项措施，加强分类指导，冷静观察市
场变化，加大供应结构调整力度，要在总结经验和不足的基础上，加强对深化城镇住房制度
的改革和房地产市场发展长效机制的研究。
一、坚持城市规划为主导，充分发挥规划的引领与指导作用
城市规划是经济社会发展的龙头，是指导房地产开发建设的总开关。住宅开发建设形成的
房地产，带有公共产品属性，它集经济、社会、文化、科技、生态、环保于一体，是一个多
目标体系集中度很高的行业，必须坚持经济效益、社会效益、环境效益的统一，既要营造物
质产品，又要提供精神产品；既要满足消费者居住需要，又要适应城市发展的要求；既要服
务当代，又要恩泽后人。做到这一点，最重要的是严格按规划进行建设。
要做到按规划建设，必须更新规划理念，改进规划方法，提高规划质量。从长远和发展角
度看，一个经得起历史检验的开发项目，必须体现以下几点：
(一)综合性的住宅科学技术要求
首先是一体化战略。必须跳出二元结构的思维模式，按照城乡协调发展的格局，编制和调
整区域规划和城市规划，实行组团式结构布局，重点发展近郊环城社区和现代化卫星城，拓
展城市空间，实现城乡共同繁荣。其次是低密度的建筑。摒除片面追求容积率和以高为美、
以高为荣的观念，重点发展多层低密度住宅。除城市中心社区外，新建社区总体容积率一般
不超过1为宜。现行土地供给政策和城市规划标准应服从这种战略调整的需要。其三是小尺
度的街坊。住区规模不宜过大，街坊道路不宜过长，加大路网密度，实行人车分流，提高车
辆通行能力。其四是开敞性的空间。要树立空间共享共有的观念，严格限制在住区建设遮挡
光照，影响通风的高层建筑，拓展房屋间距，预留足够的停车场地、消防空间和灾害预防用
地。其五是立体式绿化。从本地实际出发，做到水面、草坪、花卉、灌木、乔木合理配置，
讲求整体绿化效果，绿化覆盖率不少于40%，人均公共绿地面积不小于
和式布局。住区规划要方便老人、少儿、残疾人出行和活动，促进人际交往，有利于提高邻
里亲和度。
上述几条都是为了践行“以人为本”的指导思想，使各项资源的整合利用为改善人居环境
服务，为提高生活质量服务，为实现可持续发展服务。
(二)放眼长远，中短期结合，留有可持续发展空间
房屋建筑是百年大计，城市建设是千年大计。科学合理的规划不仅内容要全面详实，而且
必须放眼未来，留有发展余地。首先，把必须预留的地段和保护的建筑，尽量在规划中体现
出来，然后再根据现实需要编制近、中期发展规划，坚持先保护后开发的原则，保护的范围
包括：历史文物古迹，标志性建筑，生态建设地域，风景名胜景观；其次，预留发展用地数
量一般不少于规划用地总量的5%，预留发展用地至少在20年内不动用，只能用作公共绿地，
并不得占用基本农田；第三，充分利用地下空间，城市地下空间的利用率应不少于建成区规
划面积的20%。
(三)管好规划比编好规划更重要
反思过去最大的教训，就是规划在经济和社会发展中的主导地位没有确立，规划的引领和
指导作用没有发挥。没有规划就盲目开发或有规划却不按规划执行，随意性很大；规划自身
也滞后，观念陈旧，标准偏低，前瞻性不够，这是导致城市负荷过重，空间布局不合理，交
通道路拥堵，生态环境恶化，资源浪费严重的总根源。鉴于以上情况，还必须反复强调，所
有规划一经确立，必须通过立法形式确保严格执行，任何一级政府和领导人都无权改变。要
改进规划监督体制，实行规划编制机构与规划监督机制分设，监督机构成员由群众代表、社会
公众人物和规划专家组成，重大建设项目选址及规划调整，必须事先公示并进行听证，由监
督机构成员三分之二以上投票通过才能生效，否则不准建设。
二、加强管理与宏观调控，规范土地市场
房地产投资与生产是长期行为，从土地购置开始到商品房供应增加会有一个较长周期，土
地供应对房地产业的影响有一个相当长的滞后期。为此加强土地一级市场管理，实行土地宏
观调控是一项综合性的系统工程，需要建立适应房地产市场发展需要的土地宏观调控体制、
机制和法制，才能规范土地市场运作：
(一)完善土地利用规划与土地供应计划编制，提升城市整体功能
土地资源的管理和调控首先必须制订城市用地的总体规划、分区规划、建立用途管制制度
，通过土地功能的合理分区促进城市产业功能的合理布局和土地利用效益的提高，同时加强
政府对土地市场的调控。规划的具体内容可以参考美国的经验，通过城市土地使用分区制具
体规定各地块土地的用途、容积率、覆盖率、建筑高度、建筑密度等。土地用途一经确定，
一般不能随意更改。也可参照日本的经验，建立严格的土地利用许可证制度。通过先审查后
开发的土地开发许可制度，确保把开发建设活动对环境的负面影响降到最低，更有效地利用
土地资源。同时，根据城市规划、土地利用总体规划、分区规划和社会经济发展需求制定合
理的土地供应计划，包括中长期计划和年度计划，不仅综合平衡用地总量和供求平衡，而且
使有限的土地资源在时间、空间上得到平衡，优化城市的产业布局，提升城市整体功能。
(二)完善土地储备制度
运用市场机制，将存量国有土地、城市的闲散用地、利用效率不高的土地以及新增建设用
地等各类待开发土地，通过政府收购、收回、征用、置换等形式，集中由政府统一进行一定
程度的整理和前期开发成为熟地之后予以储备。根据地方和经济发展的需要、土地开发成本
和房地产市场的供求关系，通过挂牌、招标、拍卖等方式将部分储备地块按照规划要求和供
地计划适时推向市场。在土地有效需求不足时，政府以买方角色进入土地市场，大量收购土地，减少土地一级市场的供应量，
防止低价土地供应；当市场需求过旺时，政府以储备土地投放到市场，调节供需矛盾。
(三)完善土地市场交易制度
城市土地市场的有效运作需要一个统一、公开的土地有形市场，各种土地交易都在有形市
场公开进行，对于不同性质的土地交易分别采取不同的交易方式，特别是要大力推行挂牌、
招标、拍卖方式，通过市场竞价实现土地资源的价值和合理分配。并且，要及时更新基准地
价，进行地价公示，形成合理的价格形成机制和引导机制，促使市场交易价格公开化、合理
化。土地资源的优化配置是建立在市场信息公开的基础上的，因此完善的土地管理系统还包
括保证市场信息顺畅流通的土地市场信息系统。通过建立土地交易预报制度，定期发布土地
市场供需和交易信息，公布各类地价指数，实现土地市场信息的公开查询，避免由于信息的
不完全或不对称造成的市场混乱。这样，市场供需双方都能通过土地市场信息系统获得有关
交易的准确、及时、全面的信息，市场要素能够自由流通，土地资源通过供求关系形成以地
价指数为指导的合理交易价格，从而促进土地资源的合理流动和高效配置。
(四)完善土地管理政策与法规
土地资源的有效管理是以完善的法律法规、政策体系为前提条件的。纵观各国土地调控的
系统，都是通过建立科学、详尽的法律和制度体系来保证土地资源的高效、合理利用，对于
土地流转的每一个环节、各方面情况，都有专门的法律作出明确的规定，确保土地交易、管
理的各个方面都有法可依、有章可循。对于福州来说，将致力于实行最严厉的土地管理制度
，这无可厚非。但是，当前仅仅在土地审批环节上严格控制是不够的。应深刻总结和反省土
地供应经验及教训，必须对原有相关法规、政策进行调整、完善，对新出现的问题，新建立
的制度在法规、政策上予以明确。如建立城市土地用途管制制度和土地使用许可证制度，进
一步完善土地储备运行机制、储备资金管理办法，完善土地招标拍卖实施办法等。
(五)完善公众参与机制
在美国、加拿大和英国，地方政府所作的决策，特别是土地利用规划、城市规划等和居民
利益紧密相关的决策，都要预先进行公告，广泛征求各方面意见，然后由地方议会表决通过
后才能实施。这样的决策程序虽然要花费比较长的时间，但可以最大限度地保障决策的正确
性。同时，通过法律制度保障公众参与土地资源管理程序的合法性，通过政策和法规的制定
，明确公众参与、土地信息公开查询，举行听证会和建立举报等反馈群众意见的方式和途径
，使政策决策与群众意见相互融通，增强土地征用和开发利用过程的规范性、科学性，监督
土地市场行为，这点，福州已开始启动，应进一步总结经验，认真贯彻下去。
三、合理调整商品房结构，引导房地产业健康发展
从近年的福州商业地产发展的状况来看，商业广场、步行街商业圈等形象工程问题已逐步
显露，其问题出在两个方面，一是开发商，二是政府。开发商开发商业地产，从表面看虽是
实体，但真正难点在于商业运营模式、租赁模式和后续管理模式等，从事商业地产项目开发
，不是简单地盖房子卖楼房，而是对开发商的管理、经营决策和企业实力的综合考验；而对
政府来说，要促使地方商业地产健康发展，其项目建设应以规划为龙头，靠听证制度来保证
，这是国际通行的做法。因此，必须尽快吸收参照发达国家的做法，引入听证制度，邀请专
家、利益相关者参与城市商业网点的业态结构、布局结构的合理性听证、评议，避免盲目开
发给福州经济发展带来麻烦。据说，今年我国也将颁布《城市商业网点规划条例》，以其规
定，今后
交通、环保等部门，生产信息部门，消协，行业组织及专家学者参与听证，商业网点的所在
区、街道也推选代表发表意见，开发商经过听证后必须拿到同意建设意见，方可办理有关建
设手续。政府对商业网点的统计纳入法定的统计范围之内，在此基础上对商业网点的数量、
布局、结构以及市场需求情况进行动态检测，及时向社会发布信息，引导企业、银行，以及
个人投资者决策，促使商业地产结构更趋合理。这政策出台必将为福州商业地产发展产生深
远影响。
房地产是特殊的商品，住房建设不能完全由市场来调节。福州市的住房建设在市场配置的
同时，必须借助政府的力量，建好经济适用房来保护弱势群体的基本居住要求。政府首先要
好事实办，关键在落实。经济适用房作为政策性住房是完善城市住房供应体系至关重要的一
环，有一定的公益性质，要落实国家的各项政策，要做好把关工作，现在不少经济适用房开
发出现走样的情况，就是把关不严，包括开发商的开发门槛、销售对象、物业管理等都应当
给予关注。其次要计划明确，关键在定位。目前，福州经济适用房开发除了政府的政策要落
实外，几个问题应明确。一是建设计划不能由开发商报，而应由政府确定。每年在什么地方
建经济适用房，建多少，对象范围多大，这些指标都应由政府有关部门经过充分的调查研究
、论证后予以确定，然后向社会公开招标承建商，这样既解决了指标问题，也解决了土地问
题。二是做好定位。经济适用房开发政策出台几年来遭遇的种种“尴尬”，根源在于其定位
模糊，按照经济适用房的字面意思来理解，它应该是政策性住房，带有政府保障的性质。对
那些买不起普通商品房的中低收入者，政府有义务满足他们基本的住房需求。因此，相对于
同区位的商品房，经济适用房开发因带有政府补贴在内并实施着严格的政府指导性定价，从
而具有明显的价格优势。经济适用房开发及其销售对象的界定需要进一步调查落实，把定位
问题处理清楚。最后要制度创新，关键在和谐。目前，我国经济适用房建设还存在一些缺陷
。按现行经济适用房制度，政府提供给困难家庭购买适用房的财政支出(主要是土地资源)没
有体现房屋产权中，却让投入资金和房子一起转化成了买房者的个人财产，政府用于补贴困
难家庭购买经济适用房的财政支出凝固在购房主体上，而不是凝固在所购房屋上，住房保障
体系不能形成累积倍增效应，经济适用房的社会效应无法和谐。要完善经济适用房制度，关
键是坚持公共财政原则，遵循市场经济规律，运用现代产权法则，建立“政府与个人共有产
权房”制度，即产权不完全属于购房者，依据其实际购买力只购买30—70%的产权，其余产
权由政府买单拥有。这里应着重指出的是，“政府与个人共有产权房”制度的最大优点，是
政府在房子卖出后仍旧拥有发权。一旦购房者脱离了城市中低收入者群体，政府还可以依靠
手中的产权话语权和相关法规，将房子回购，再卖给其它暂时买不起房子的居民，或者勒令房
主按市场价将产权完全购回，从而消除有钱人占有政府福利现象，保证政府投资效率的最大
化，使经济适用房流转更加顺畅。
集资建房应认真对待。集资建房是住房保障体系的一种方式，看似简单运作难，看似小事
影响大，作为行业主管的建设部门，应当旗帜鲜明，不鼓励，也不能反对，要正确予以引导。
集资建房，有狭义和广义之分。狭义的内含：第一是经济适用房的补充部分。国务院2002
年43号文件关于住房制度改革中，已明确提出集资建房是经济适用住房组成的一个部分，这
个部分只是一个补充；第二，单位有符合城市规划建房的土地，或是房改房、危房需要改造
；第三，集资建房的对象是中低收入的职工；第四，享受经济适用房的若干优惠政策；第五
，它是由单位统一组织的。广义的内含：第一，它的对象是社会自然人自愿集资建自住的，
而不是经营性住房；第二，土地的来源是通过市场公开竞标获得的，不是自有；第三，建房
一般不成规模，是分散、零星的；第四，建设要符合城市规划要求，并经过符合法定程序的
审批；第五，对象多数不是中低收入，而是中高收入。目前社会上出现的集资建房，指的是
后者，两者不能混淆。
当前社会上出现集资建房的情况，应该说是不得已而为之，需要认真反思：
一是有的地方房价过高，市民难以承受，这是一种无奈的选择；二是开发企业自身对地价
、房价进行炒作，失去了房价本来面目，形成虚高；三是经济适用房和廉租房的建设，政府
主导和引导不力，供求失衡；四是经济适用房的价格虚高，其与商品房的价格没有拉开档次
，有的只差100—200元，起不到市场上抑制价格作用；五是，对经济适用房购买的对象被异
化。供应的对象错位了，甚至出现不正之风。
应当客观分析其利弊。其利是：第一，是构建多元化的住房社会保障体系的一种补充；第
二，集资建房开发成本相对低，可减少消费者的支出，对市民会有吸引力。但不至于如网络
上所言，会降低40%—60%；第三，对抑制市场上的房价上涨过快会有一定的作用。其弊是：
第一，集资建房是一种不成规模、零星分散的建设，与倡导的统一规划、因地制宜、综合开
发、配套建设的原则相违背。从某种意义上说，是一种倒退。现代化的社会提倡规模化生产
、专业化分工，社会化的社会只能用社会化大生产的方式去进行建设，零星建设不利于资源
的优化配置和发挥社会最大效益；第二，分散建设影响城市整体容貌，配套不全，会增加社
会和政府的压力；第三，集资建房也有一定的风险，也存在炒房的可能性，搞不好最后还得
由政府来收拾残局；第四，税收减少，财政收入流失。
留利去弊，靠正确引导。要抓好三件事：一要大力发展经济适用房，让经济适用房在整个
市场中占有合理的比例，成为解决中低收入职工住房的主渠道；二是全面启动和加大廉租房
建设。应列入政府为民办实事的重要内容，全面启动；三要合理调控房价和地价。要合理的
控制土地供应数量，尤其是经济适用房和廉租房用地要保证。如果土地控制过紧，对房价来
说，可能也是一把双刃剑。这三方面工作做好了，人们对集资建房就会理性对待。同时，对
于广义集资建房来说应该是有条件的。集资建房不应该是自有自流的，应当要明确提出集资
建房的条件。必须控制在以下几个条件上：一是应是无房户，是自住性的，不是经营性的，
二是土地获取应该是通过市场公平的竞争而取得的，三是符合城市规划的要求，按合法程序
审批，四是要完善必要的配套设施，不增加社会和政府压力，五是要参照开发企业收取相关
的税费，六是要有一定的规模，有规模才能有合理的配套。七是要建立相应的机制，遗留问
题自行处理。
四、建立有福州特色的房地产理论研究体系
房地产业是一个极具地域特色的行业，其理论研究也必须突出地域特色。如今，随着房地
产业实践趋于理性，其研究必须愈来愈科学。仅仅依靠开始模糊破裂的“板块论”
、“概念地产论”和操作性不强的“指数说”是不够的。应通过更多有志之士的共同努力，
提出一套相对适合福州现阶段房地产市场特点的研究思路、分析模式、评价指标和发展理论
。
(一)应逐步构建一个高效、完整的房地产科学研究体系
在研究机构组合上，尽快形成房地产行业、社会科学团体和数字科研部门协同作战的“官
产学研”有机结合的科研体系。在研究内容分工上，地区和企业等各层次展开的研究活动应
按专业细化的要求，有所侧重，有方向、重点，分工协作，使研究真正能为产业发展解决一两个指导实践操作的问题。
房地产研究是项介于官方和民间之间的科学活动，其最终归宿是服务于产业的发展。客观
地说，目前，福州房地产研究处于分散无序的作战状态。为了保证房地产研究活动的健康发
展，发挥其在产业成长中的重要作用，福州市政府应重视加强对房地产研究的引导，实施“
三大导向”，即行政导向：以文件、会议方式明确；契约导向：与研究机构、学术刊物达成
重点研究方向的口头或书面协议；资金导向：直接资助某些重点课题的研究。经过不断努力，逐步
形成符合福州地区特点，适应房地产业发展需要的高效率、成系统的房地产科研体系。
(二)逐步模拟建立起一套近距离、短周期的房地产研究成果快速应用机制
为了尽快缩短房地产研究成果转化为现实生产力的周期，可从以下几个方面做工作。一是
在科研项目上，要有一定比重的房地产业发展急需的课题；二是在项目参与群体构成上，要
体现领导、专家、学者和实际工作者相结合的原则，实行优化组合，研究中应用，应用中研
究；三是在研究成果应用传递上，充分发挥信息网络平台的作用，建立相关部门间数据信息
共享机制，把研究成果快速应用传递和反馈信息网络。
(三)逐步培养起一支高水准、能刻苦钻研的福州房地产科研队伍
应从福州房地产业发展的战略高度把培养和稳定房地产科研人员作为重要任务来抓。高素
质的房地产科研、调研和策划精英是房地产业发展的高端稀缺资源。必须采取有效措施，加
强现有房地产科研人员能力的培养与素质的提高，有计划地造就一批福州新世纪房地产科研
学术的带头人。
五、健全房地产市场监测预警制度
上世纪90年代住房制度改革的深化，催生了我国房地产业的迅猛发展。从那时起，人们对
房地产业的关注就未曾间断过。这一方面是因为房地产业对促进国民经济发展发挥着重要作
用，另一方面，也因为房地产作为一个新兴产业，在运行中还存在着这样那样的问题。
应该说房地产经济运行和国民经济运行一样，不会平稳发展，而是在波动中前进的。从长
期来看，房地产经济存在着周期波动现象。除此之外，房地产经济在运行中还会产生不规律
的波动，比如，随机波动、房地产过热或泡沫等。应该说，房地产周期性波动是市场经济运
行中的一种不可避免的现象，而房地产泡沫通常表现为房地产价格的大起大落，往往是市场
投机行为盛行的结果，会对国民经济运行产生极大的危害，应该加以防范、控制和消除的。
正是因为房地产经济运行的复杂性，使人们经常像“雾里看花”，难以准确把握房地产市场
运行的脉搏，也在一定程度上制约了对房地产市场进行宏观调控的有效性。因此，建立健全
房地产市场监测和预警制度势在必行。
建立房地产市场监测和预警制度，可以将反映房地产市场运行的有关指标纳入房地产统计
和监测系统中，定期汇总并分析省内外和福州地区指标变化情况，为政府宏观调控提供科学
依据和参考。鉴于房地产过热是政府调控的主要对象，因此，量测房地产过热的指标应该重
点监测。主要包括：房地产贷款增长率与贷款总额增长率比值；房价与家庭年收入的比值，
也称为房价收入比；房地产价格增长率与GDP增长率的比值；地价增长率与GDP增长的比值；
租价比，这是指某一地区的房屋租金与房价的比值等等。
考虑到数据的可获得性和易于量测，使用时可对上述指标进行筛选并根据具体情况加以选
择。在获得上述监测指标之后，可采取适当的方法对指标进行分析，并据此对房地产市场做
出正确的评测。评测方法可以采用多指标综合评判法，即通过对所选多个指标分别评测，达
到预警临界值的指标越多，说明过热而引发泡沫变化的可能越大；也可以采用指标合成法，
即将所选指标通过数学方法进行综合，形成一个预警指数进行预测；还可以借助计量经济模
型进行评判。这样，才可以增加房地产的通透度，以免产生盲目投资的混乱现象。
