县区级审计机关开展效益审计存在的问题和对策探讨
县区级审计机关开展效益审计存在的问题和对策探讨
［提要］效益审计是审计理论界和实务界当前广泛关注的问题。西方发达国家在20世纪40年代后，国家审计就开始进入了以效益审计为中心，效益审计与财务审计并存的现代审计发展阶段。近几年来，随着经济的发展，我国审计机关也逐步高度重视效益审计。审计署在《2003—2007年五年审计工作规划》中，明确提出积极开展效益审计，并把效益审计作为今后五年工作的三大任务之一，充分说明效益审计已成为我国国家审计的重要内容。
［关键词］审计机关 效益审计 问题 对策
一、效益审计及发展趋势
效益审计是审计机关通过一定方式对政府一定组织的经济活动中资源配置的经济性、效率性、效果性的监督活动。其基本目标是提供独立的信息、咨询和促进被审计单位在支出和资源管理等主要领域做到经济和有效。目的在于通过评价政府部门和有关单位使用公共资金经济性、效率性和效果性，强化公共部门的经济责任和防止损失浪费；通过评价公共支出和资源的利用情况，向政府及有关部门提供独立的信息和建议；找出影响公共支出效益的原因，帮助被审计单位采取措施，改进管理和控制系统，提高效益；揭露损失浪费，管理不善现象。
随着民主与法制的进程加快，人们对政府管理、利用公共资源的效益日益关注，并逐渐从关注过程到关注结果，从关注投入到关注产出，对管理利用公共资源的经济性、效率性和效果性将日益成为人们关注的核心。因此，国家审计不能仅仅停留在评价财务控制，停留在确定财政财务收支是否合法、合规的层面上，开展效益审计是审计机关全面履行审计监督职能的需要，是提高审计质量，更好地发挥审计监督作用的重要内容，是审计机关今后工作的努力方向。
政府效益审计的开展是我国经济发展的客观需要，也是我国审计事业创新的内在要求，政府效益审计的发展将为全面建设小康社会和促进社会主义和谐社会建设发挥积极作用。审计署在《2003年至2007年审计工作发展规划》中明确指出，要“实行财政财务收支的真实合法审计与效益审计并重，逐年加大效益审计分量，争取到2007年，投入效益审计力量占整个审计力量的一半左右”。
二、开展效益审计存在主要问题
各级审计机关开展效益审计，普遍存在三大问题。一是效益审计的评价标准模糊，操作难度大。效益审计的对象总的来说是公共支出领域和项目，公共支出内容庞杂，包括政权建设领域支出、事业发展领域支出、公共投资领域支出以及收入分配调节领域支出等方面，仅事业发展领域支出就包含义务教育、基础研究单位、卫生防疫单位、文物保护单位、公共图书馆和博物馆等，必须由公共预算保证其全额的经费需要。同时还有差额拨款的事业单位。如高等教育、部分科研机构必须由公共预算拨补其正常收入不能抵补支出的资金差额。效益审计的对象千差万别，因此衡量审计对象经济性、效率性和效果性的标准难以统一。二是效益审计的法律、法规依据缺乏。由于效益审计在我国还处于起步阶段，相关的法律规范的制定未能及时出台，致使审计执法依据不充分。如审计法对审计机关开展效益审计的授权、效益审计报告的报送对象和法律地位等方面缺乏明确规定。三是效益审计专业人员不足。效益审计需要多学科的知识，传统的财务审计人员具备财务收支审计专业知识但缺乏评价政府工作效益的意识、知识及技术技能。这三个问题，很多文章都作了大量篇幅的探讨，在此本文不作赘述。对于县区级审计机关开展效益审计，还有以下几个问题应引起重视。
1.人员少与审计任务重的矛盾突出。从福州市五区八县来看，审计第一线人员多的才10多人，大部分县区才几个人，而承担的工作除自身安排外，还要完成上级审计机关和本级政府安排的审计项目，时间紧，任务重，以致县区级审计机关仓促应战，为完成项目而做项目，没有精力深挖细掘，审计质量也难以提高，更不用说效益审计。
2.保证审计证据的证明力有较大难度。评价被审计单位支出是否节约，投入是否高效，目标是否达到，都必须辅以翔实，确凿的证据。但效益审计有效证据获取难度大。因为财务审计合法性审计一般是对照法律检查，是非概念明确，而效益审计是依据法律法规分析问题，归纳的结论是或然判断，且无章可循，运用技术方法灵活，使得证据的搜集和评价多种多样，从而增大审计结果的不确定性。
3.效益审计仅有建议权，全社会对其重要性认识不足。效益审计只是一种调查、了解情况和提出建议的权力，而不是一种行政权力，不能强制别人能做什么，不能做什么。谁来保证审计建议落到实处?弄得不好，又要滑入“你审你的，我干我的”的尴尬境地。
4.审计成本和风险加大。效益审计需要各种专业人才，而审计机关不可能养一批各类专业人才，当工作需要时需从社会上聘请一些专家来共同开展工作，需要相当的经费，势必加大审计机关审计工作成本。同时，受审计人员专业技术知识影响，对一些特定领域的审计，审计机关的审计风险不可避免地加大。
5.效益审计社会环境有待改善。一是效益审计是对政府行为经济性、效率性和效果性的评价，必须建立在财政财务收支较为真实、合法基础上，而在我国，财政财务的真实性和合法性问题还没完全解决，审计部门面对的审计对象往往存在着一些违法违规行为。二是现行财政体制和地方条块利益的差别，投资项目审计中，相关职能部门对建设项目监督职能交叉，审计法与合同法等其他法律、法规、规章之间执行中的矛盾等等，都给效益审计的实施和评价带来不可低估的难度。
三、对策探讨
针对上述存在的种种问题，要想短时间内全部解决，是不现实的，这需要一个过程。本文认为以下措施可予以考虑。
1.采取两条腿走路，解决审计力量不足问题。一是效益审计要准突破点，做到少而精。在现有情况下，全面开展效益审计是不现实的，首先要选择与国计民生、地方经济建设有密切关系的项目。在具体组织审计中，可以投资审计和重点、专项资金审计等内容作为切入点和突破点，并把效益审计和财政财务收支审计、经济责任审计相结合。二是鉴于效益审计的特殊性，在加快审计机关自身人才培养同时，可考虑建立专业人才储备库，这不但可解决专业人才力量问题，还可降低对专业性强的特定领域审计的风险。
2.提高认识，发挥效益审计在推动经济建设健康持续发展中的作用。审计人员思想上要确立效益审计观念，破除神秘感，克服畏难情绪，大胆实践。同时，要把效益审计与组织部门的考察任用干部结合起来，与组织、人大部门的问责质询结合起来，与司法部门深查严究结合起来，使效益审计雄威显现，让社会广泛接受效益审计。
3.转变审计思路，灵活运用各种取证方法，保证证据的充分性和可靠性。以往的审计主要从资金入手进行详细审计，从帐册凭证中取得审计证据。效益审计则需根据项目的审计目标选择不同的切入点，沿着项目的整个业务流程开展审计工作，要学会科学运用抽样审计技术方法，尽量扩大样本量，提高样本代表性，结合定量分析和定性分析，提高审计证据的充分性和说服力，增强总体制判断的准确性和审计结论客观公正。
4.建立明晰的法规制度，提高各部门共同认识，为效益审计的生长提供有益的土壤。首先，领导重视是关键，一个地方政府领导重视了，很多问题都能迎刃而解。其次，法规健全是保证。建立健全效益审计有关法规，使效益审计有章可循，有规可依。深圳市人大将效益审计的内容写入地方性法规，并确定了审计机关每年第4季度向人大提交效益审计报告的制度，值得借鉴。三是净化会计环境也很重要。现在福州各县区都实行了会计集中核算，今后还将向国库集中收付过渡，加上还可能实行乡财县管等，这些都为防止会计信息失真提供有利条件。
5.改变审计机关行政管理领导体制，实行审计机关由审计署直接垂直领导，以保障经费和审计独立性，这也是深入搞好效益审计的一个有效办法。效益审计在我国刚刚起步，由于没有统一的模式和方法可供借鉴，各地都是摸着石头过河，存在各种各样问题是正常的。县区级审计机关应以发展为第一要务，对效益审计进行积极探索和实践，积累经验，开拓创新，逐步塑造出一种新的审计模式，更好地发挥审计监督作用，更好地服务于社会。
参考文献：
1.
2.《苏州审计》2005年12期《基层审计机关开展效益审计的思考》
3.审计署办公厅《关于开展效益审计调研活动的通知》
