福州市安置帮教工作的问题和对策

周在祥 林雄

作者简介：周在祥，男(1949~)，福州市司法局研究室主任。邮编：350005

林  雄，男(1953~)，福州市司法局基层工作处处长。邮编：350005

［提要］搞好刑释解教人员的安置帮教工作，预防和减少重新违法犯罪，是有效控制和消除社会公共安全隐患的一种必要手段。必须依靠全社会共同努力和广泛参与，必须有政府的政策引导和措施保障。实行促进就业扶持政策以及落实刑释解教人员的有关社会保障，使刑释解教人员尽快适应社会，重新生活，自食其力，做守法公民，是搞好刑释解教人员的安置帮教工作的重要环节。

［关键词］福州市 安置帮教 问题 对策

刑释解教人员是指公民违法或犯罪后被依法判刑或劳动教养期满后回归社会的人员。搞好刑释解教人员的安置帮教工作，为他们顺利回归社会创造条件，体现了以人为本的社会管理理念。同时一定时间内把刑释解教人员作为防范社会犯罪的特殊群体和重点对象，是有效控制和消除社会公共安全隐患的一种必要手段。为了全面客观地了解分析我市犯罪多发人群犯罪的现状及其原因、特点，力求提出切实可行的对策建议，为“平安福州”建设提供多侧面的理论支持。最近，我们组成专题调研课题组，对犯罪多发人群的管理教育问题进行调研。通过对两个监所及我市三个县区、三个乡镇、三个村居进行实地调查，和对200名在押服刑和劳动教养人员进行抽样问卷调查，并听取了综治、公安、劳动和社会保障、民政、司法行政、团委、妇联等有关部门多方面的意见和建议，在实地调查和资料分析的基础上，课题组针对以下几个问题提出看法和建议。

一、刑释解教人员安置帮教工作的复杂性、艰巨性

2004年至2006年，我市户籍的刑释解教人员共有13084人，其中刑释人员10293人、解教人员2791人，其中，属市辖8县(市)户籍占88%。近几年来，我市各级党委、政府在安置帮教工作上加大力度，采取了一些相应政策措施，加强舆论宣传引导，使刑释解教人员安置帮教工作基本上得到落实，产生了较好的社会效果。自2004年以来，我市刑释解教人员重新犯罪率一直控制在3%左右，减少和消除某些隐患，为创造安定稳定社会环境把好了一道关口。但是应该看到，在社会经济快速发展的形势和条件下，当前预防刑释解教人员重新犯罪工作面临新的挑战，某些刑释解教人员回归社会后，由于心理和行为的偏差没有得到有效矫正，加上社会环境诸多因素的交叉作用，他们又“重操旧业”作奸犯科，制造了一些大案、要案，严重危害社会公共秩序和人民群众生命财产的安全。2005年福清市发生尾随抢劫银行取款人现金的团伙作案的恶性案件，团伙中有三人是刑释解教人员重新犯罪，在社会上造成极坏影响。2006年5月我市警方破获一起三毒贩交易两公斤海洛因的特大贩卖毒品案中的主要嫌犯马某就曾经被劳教。事实证明，刑事案件特别是大案要案中，刑释解教人员重新犯罪占有较高的比例。并具有“三高”现象，即短刑期(原判7年以下)刑释人员重新犯罪率较高；侵财型刑释人员重新犯罪率较高；农村籍刑释人员重新犯罪率较高。这次向100名服刑人员问卷调查中，对刑满后不再重新犯罪是否有信心的回答，“有信心”占74.8%，“不一定有信心”占18.7%，“没有信心”占5.8%。在对100名劳教人员问卷调查中，对解教后“有信心不再违法犯罪”占88%，“没有信心”占10%。调查中，刑释解教人员缺乏不再违法犯罪信心的比率，与现实发生重大案件中刑释解教人员参与犯罪比率接近，问卷调查采集的数据较为客观地反映了服刑劳教人员的心理状态。刑释解教人员重新犯罪或重大违法行为，除了缺乏主观约束力外，社会其他不良因素对其所产生的影响也是不可忽视的。在对“二进宫”、“三进宫”的服刑人员调查过程中可以看出，除少数具有反社会心理、人格变异等个体因素外，也存在外界排斥因素，刑释解教人员在融入正常的社会经济生活过程中，在心理上产生困惑和矛盾时，往往由于不能自行排解且又没有得到外界及时有效疏导，以至又使他们行为失范，重新走上犯罪的道路。例如福州市劳教所一个多次“进宫”的陈某，解教后家庭和他断绝了关系，原住地房子拆迁，他没了固定居所，亲友也把他当作“另类”避而远之不给救济。陈某少时辍学流浪，成年后又无所事事，缺乏谋生的专业技能，在生活没有着落的情况下，陈某解教后第七天，就在火车站附近一家小卖铺抢夺了柜台上的营业款84.5元，又再一次被送进劳教所。在与监所服刑和劳教的重新犯罪人员交谈分析犯罪原因中，可以看出在刑满释放回归社会后，他们有的往往遭受家庭成员的歧视和排斥，有的在就业或其他社会生活方面一直处于“另类”地位。由于长期缺乏稳定的生活经济来源，没有给其实现自我价值的平台和机会，他们逐渐对社会产生不满，最终破罐破摔，再次走上违法犯罪的道路。

二、政策调节与实际效应的落差

在监所问卷调查中，服刑人员最担心就业歧视占71.8%、担心亲人歧视占40.8%。问卷调查中对担心歧视内容的前项比率高于后项，较为客观地反映服刑人员的心态，实际上他们最担心的事情，也是安置帮教工作关注的焦点和难点。要消除或改变对刑释解教人员的就业歧视，不能仅依靠政府相关的政策导向，其中很大部分是取决于社会整体的观念改变。媒体报道陕西省一位中年刑释人员，三年间求职上百次，屡屡碰壁无一成功。就因为他是一个“身份特殊”的人，最后他无奈向社会喊出“谁能给我一个做好人的机会”。从社会公平和公民权利的角度来看这个问题，这个刑释人员苦苦争取的就业机会，原本就属于每个公民应有的劳动权利。应该指出以上事例并不是偶见的社会现象。据2005年12月统计，我市刑释解教人员10421人中，已安置7742人，占44.3%(包括在本地务工、个体经营、落实责任田)，外出经商、务工751人，占7.2%，享受当地最低生活保障金1273人，占12.2%，无正当职业655人，占6.3%。而在统计数据中占比例最高的“已安置”对象，绝大部分是从事临时性、季节性务工和农田耕作，缺乏稳定性，有的在很短的时间内，就业环境和条件已发生变化。原来农村的安置对象，随着工业建设土地被征用，有的已成为失地农民流入城市，有的非稳定临时务工人员随着工期结束，其临时性就业状态很快又转变成为失业状态。但是由于安置对象的“特殊身份”，在面临又一次就业选择时，与普通人比较他们显然又一次处于劣势的地位。而尤其令人担忧的是，统计数据中占6.3%无正当职业安置对象，有的是恶习成性，好逸恶劳，有的无一技之长，缺乏谋生技能，有的则心理自卑，自我封闭，不能融入正常社会生活，这部分人生活无正常经济来源，给社会安定稳定带来的隐患是可以预见的。

要搞好安置帮教工作，一方面要靠法律、法规、政策和政府执行力，另一方面还要靠广泛的社会力量和公民社会责任感。同时还要动员各级工会、共青团、妇联等人民团体和行业中介组织以及其他社会组织，充分发挥各自优势，调动各方面的力量，协助做好安置帮教工作。

(一)刑释解教人员原藉地未能准确掌握有关信息，安置帮教对象游离工作视线

由于未能准确了解掌握安置帮教对象的有关信息，底数不清，去向不明。因此就导致安置帮教工作处于被动地位。市内城区脱管率较高固然有旧城区改造拆迁、人户分离、多向流动、户籍管理难度较大等多种因素，但这与有的地方社区、基层公安派出所、司法所安置帮教工作机制不够协调，有关信息资料不能互通共享亦有直接关系。

(二)刑释解教人员前期就业技能培训与实际应用不能有机衡接

监狱、劳教所为服刑和在教人员回归社会就业谋生，做了很多基础性工作。但毕竟监所内培训技能的种类比较单一，还不能适应和满足社会广泛就业岗位的实际需要。因此，刑释解教人员回归社会后自主选择的专门技术培训和取得职业技能鉴定，才是他们最为迫切、最为需要的。在工作实践中，安置帮教对象与社会下岗失业人员比较，享有技能培训的机会较少，取得职业技能鉴定的难度较大。有关职能部门在政策执行上还不能做到与下岗失业人员一样对待，如减免培训费用等。

(三)缺乏政府直接设立的过渡性安置机构和必要的救济措施

犯罪学研究表明，刑释解教人员回归社会后，心理有一段社会适应性波动期，波动期内往往容易诱发重新犯罪。因此，在这个阶段政府及时适当地提供过渡性安置机构和基本生活需要的救济，平稳安置帮教对象情绪，培养心理适应能力，逐步融入社会正常生活，是很有必要的。我市目前缺乏政府直接设立的过渡性安置机构，只有民营过渡性安置实体(基地)12家，且只有台江区佳乐电子有限公司和台江区佳宝智能科技有限公司安置刑释解教人员达到职工总数40%，并享受三年内免征企业所得税优惠政策，而其余10家民营企业安置释解人员都低于40%，民营企业过渡性安置刑释解教人员是倡导自愿原则，政府虽有政策引导，但缺乏可控性，因此，现有过渡性安置工作仍处于被动地位。

(四)安置帮教队伍力量不足、缺乏协调和考核机制

目前安置帮教工作主要依托在司法行政机关，在社区和农村基层具体工作主要落实在司法所，现有街道、乡镇司法所编制只有1—2人，还有部分缺编，司法所所长身兼数职，仅依靠司法所抓安置帮教显然是力不从心，而且县(市)、区安置帮教工作没有单列财政预算，缺乏经费保障。特别是安置工作需要各级党委和政府协调公安、工商、劳动和社会保障、民政等行政管理部门，共同搞好这项工作，同时，安置帮教工作还需要建立有效的督查和考核机制，通过明细职责，齐抓共管。

三、搞好安置帮教工作的对策和建议

犯罪问题是社会问题，对刑释解教人员重新犯罪的预防与控制，必须靠全社会共同努力和广泛参与，必须有政府的政策引导和有力的措施保障，才能使刑释解教人员尽快适应社会，做守法公民。应该指出，有的罪犯在有限的刑期内难以完全完成行为矫正。有的罪犯在刑满释放时也难以彻底改造好。也就是说，罪犯刑罚执行的完毕并不代表改造目标的实现，监所内改造结束，只能表明罪犯接受法律惩罚期限的结束。在他们回归社会后，从社会治安综合治理的角度仍然需要进行接茬帮教。因此安置帮教工作真正落实的程度如何，直接关系到刑释解教人员以后的人生前途。为了做好安置帮教工作我们认为：

(一)要大力加强安置帮教工作的组织领导，树立责任意识，落实责任制

搞好刑释解教人员安置帮教工作，基础在群众，责任在政府，关键在领导。要通过严格执行责任制，形成齐抓共管的工作机制。实践表明，凡领导重视不够，责任意识不强、部门缺乏协调的地方和单位，安置帮教的各项政策和措施就不能落实到位，刑释解教人员重新犯罪的隐患就得不到有效控制和消除。广大群众和在一线参与安置帮教工作同志的积极性就不能得到充分发挥。为了进一步强化做好安置帮教工作的责任意识。笔者认为在考核各级各部门创建“平安建设”绩效时，应将安置帮教工作列为绩效考核重要内容。主要考核各级各部门领导在具体工作中组织领导和协调指导的作用。

(二)要正确解读安置帮教有关政策文件，领会文件精神，落实帮扶措施

要认真贯彻好中央七部门《关于进一步做刑满释放，解除劳教人员促进就业和社会保障工作意见》(综治委［2004］4号)的精神，以及福建省九部门(闽综治办［2004］26号)的实施意见。刑释解教人员是社会的特殊群体，与普通公民相比，他们是犯罪的高危群体，又是社会的弱势群体，因此，要实行“先安后帮”的积极政策，帮助其完成从“监狱人”到“社会人”的人格回归。要把工作重点放在实行促进就业扶持政策和落实刑释解教人员的有关社会保障的问题上。应该说上述文件规定的指导性政策，为搞好安置帮教工作创造了有利条件，但一个好政策也需要在贯彻落实中被激活。为了落实好有关政策，首先仍需要进一步改变传统观念，消除对安置帮教人员的偏见和歧视，坚持以人为本和社会公平理念。在现有就业市场化的大环境下，对安置帮教对象一时找不到适合就业岗位的，建议当地政府能在就业过渡期(一般以三个月时间为限)可以给临时接收安置的就业单位适当经费补贴，对安置帮教对象一时生活确有困难但还达不到低保条件的，在过渡期内也可适当放宽条件，参照低保线救济条件，给与安置帮教对象临时性生活费补贴，促进他们在就业过渡期尽快稳定心态，适应回归社会后新的环境。

(三)要充分发挥网络作用，共享信息资源，克服工作盲区

基层司法、公安等部门要与刑释解教人员建立经常性联系，及时了解和掌握情况，特别是要继续加强他们守法观念、克服不良心理和恶习的接茬教育，要强化排查和重新犯罪倒查等工作措施，对去向不明的刑释解教人员展开网络查找，最大限度地减少刑释解教人员的脱管失控；对安置帮教对象，及时做好登记建档工作，将排查清理出来的有重新违法犯罪倾向的人员，应列为帮教工作重点对象，落实重点帮教力量，特别是加强与社区和家庭的沟通协调，依靠社区，村居及帮教对象亲友有针对性地组成帮教责任小组，司法所、派出所每月查访刑释解教人员流动情况，做到有档可查。

构筑全社会预防和控制重新犯罪的工作体系是一项长期的、艰巨的任务。在开展刑释解教人员的安置帮教工作中，我们应该坚持社会主义法治理念，统筹考虑搞好安置帮教和预防重新犯罪工作的社会评价和导向作用。通过统一思想，提高认识，落实责任，创新工作，进一步加强和改善社会治安综合治理工作，实现对重新犯罪的有效预防和控制。