举报人权益保护探析
举报人权益保护探析
作者简介：丁琼，女（1982～），福州市社会科学院经济社会所研究实习员。邮编：350004
［提要］举报涉及社会生活的方方面面。近年来大量因举报引起的报复性惨案、冤假错案频频出现，这不仅直接阻碍了具体案件的举报，而且严重损害了举报人的权益，产生了不良社会影响。举报人受到打击报复的现象已经不容忽视，如何对举报人实施有效的保护成为一个人们普遍关心的问题。建立完善的举报人保护制度可以令举报人无后顾之忧，消除公众的害怕报复的心理，使公众能够勇敢地同违法犯罪作斗争，以弘扬社会正气、维护社会法治。
［关键词］举报人权益保护
一、引出
“举报的实质是希望问题能用正当的手段，通过法律渠道得以解决。”②不管举报人举报动因为何，举报人满足的不仅仅是自己内心的需要，而是维护整个社会全体民众的利益。随着法治宣传的开展，公民意识、人权意识、法治意识的增强，许多举报人涌现出来，检举、揭发行政、司法、经济、教育、环境、卫生等社会各领域的违法行为，证明了人们对接受举报的单位、部门的信任，对党和政府的信任，对法治的信赖和对正义的信仰。群众举报已成为公安机关、检察机关、监察机关等的案件线索的重要来源。据最高人民检察院举报中心统计，近年来我国检察机关查办的职务犯罪案件线索约有57%来自群众举报。③在国务院新闻办2月13日举行的新闻发布会上，中央纪委副书记、秘书长、新闻发言人干以胜说：“在去年全国纪检监察机关查处的案件中，有46.2%来源于信访举报。”④举报人的行为应得到全社会的赞赏和支持，举报人的权利应受到充分的尊重和保护。然而，一些举报人事后屡遭被举报人直接或间接的打击报复，人身、财产权利受到损害，甚至生命安全都受到严重威胁。让我们看看近几年的相关案例。
案例一：先看看福州一六旬“女侠”——兰老太。兰老太是福州一退休工人，频繁举报偷车贼和淫窝。有人出两万元要绑架她，绑匪甚至还找到她楼下，她只好报警寻求警方保护。后来，为了让自己更安全，她只好搬了家。⑤
案例二：1995年，石家庄市郭光允匿名向中央及河北省检察院举报当时的河北省委书记程维高。但给省检察院的那封信却被交到程维高的手中。后来郭光允被套上“投寄匿名信，诽谤省里重要领导”的帽子，被劳教两年。直至2000年经过上百次上访才被平反，恢复党籍。2003年其党内警告处分才得以撤销。
案例三：河南省平顶山市干部吕净一检举该市政法委书记李长河的违法问题，被买凶伤害，得了糖尿病，肝脏造血功能受损，两个月得输一次血，大腿肌肉被砍伤，只能跛足而行。而吕净一妻子则因刀伤死亡。
二、立法现状
（一）国外法律实践
保护举报人是一个世界性的课题。各国都有保护举报人的相关规定。“世界各国在保护举报人法律实践方面，有一个相互借鉴和学习的过程。”⑥研究我市举报人权益保护制度，同样要研究国外的法律实践，从中借鉴一些成熟的经验、模式。由于举报人常转化为证人，因此目前一些国家不论是单独立法还是分散立法，多将保护举报人制度涵盖在保护证人制度中。
美国1982年制定了《联邦被害人和证人保护法》。其证人保护项目的主要方法是为证人设计一个匿名的身份，帮助其在一个不会被认出的新的城市生活。该项目保护范围有证人及其家属、其他有社会关系的人。
英国证人保护立法在借鉴美国经验的同时，也发展了自己的特色，即实行充满人文关怀的证人服务制度，主要是帮助证人调节在法庭上的心理与情绪，避免其在神经紧张的情况下情绪波动，思维混乱。
德国延续一贯的严谨思维，为证人提供全面的法律保护，尤其是事前预防措施层层递进、环环相扣。证人在被询问时可以拒绝透露自己的身份信息，可以要求用屏风或面具等遮挡或坐在特殊的作证室里作证；在确信证人受到威胁时，可以在排除被告及其律师以及第三人在场的法庭上作证，甚至证人可以要求在法庭外审理，采取现代高科技手段传送音频、视频，同时可以采取变声、变像等方法处理；如此仍不足以保护时，可以采用委托询问的方式，制成笔录提交法庭，某些情况下甚至连法官都不了解证人身份。
此外，一些国际组织在一些国际条约里也有一些示范条款，如联合国的《模范证人保护法案》，就是一种示范性的国际证人保护公约。
总的说来，各国的证人保护制度一般包括证人保护机构、证人保护程序和证人保护措施三大部分。只有具有职责明确的证人保护机构、运作有序的证人保护程序和切实可行的证人保护措施，才算是完善的证人保护制度。
（二）我国现状
我国没有专门的举报人保护法或证人保护法，有关举报人保护的规定散见于《宪法》、《刑法》、《刑事诉讼法》、《人民检察院刑事诉讼规则》、《公安机关办理刑事案件程序规定》、《行政机关公务员处分条例》等一系列法律、法规及司法解释中。通过这些规定初步架构了我国举报人保护制度框架。
三、现行举报人保护制度分析
（一）我国举报人保护制度的内容
我国举报人保护制度有以下几方面内容：
1、规定公民享有举报权。《宪法》第四十一条明确规定：“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利。对于公民的申诉、控告或者检举，有关国家机关必须查清事实，负责处理。任何人不得压制和打击报复。”《刑事诉讼法》第八十四条规定：“任何单位和个人发现有犯罪事实或者犯罪嫌疑人，有权利也有义务向公安机关、人民检察院或者人民法院报案或者举报。”《反洗钱法》、《治安管理处罚法》、《行政许可法》等法律也均有对各自领域内公民举报权的规定。这些规定，为公民以控告、检举、举报的方式对国家机关和国家工作人员行使监督权提供了法律保障，使举报成为我国公民同违法犯罪行为作斗争的有力武器和重要手段，也成为我国司法机关、行政监察机关以及其他有关机关和部门发现和查处违法犯罪案件的主要线索来源和渠道。
2、确定举报人保护机构。《刑事诉讼法》第八十五条第三款规定：“公安机关、人民检察院或者人民法院应当保障报案人、控告人、举报人及其近亲属的安全。报案人、控告人、举报人如果不愿公开自己的姓名和报案、控告、举报的行为，应当为他保守秘密。”根据该条规定，我国法院、检察院和公安机关是履行举报人保护职能的主要法定机构。而其他有权接受举报的单位、部门，相关法律法规也规定了对举报人的保密、奖励等制度，这些单位、部门也具有履行保护举报人权益的的部分职责。
3、界定举报人保护范围。《刑事诉讼法》第八十五条第三款规定，“公安机关、人民检察院或者人民法院应当保障报案人、控告人、举报人及其近亲属的安全”。《公安机关办理刑事案件程序规定》第一百五十八条第一款规定：“公安机关应当保障扭送人、报案人、控告人、举报人及其近亲属的安全。”可见，我国立法明确规定举报人保护的范围是举报人及其近亲属。
4、设置举报人保护措施。我国的举报人保护措施以事后惩罚性措施为主，以事前预防性措施为辅。在惩罚性措施方面，明确针对损害举报人权益的主要有《刑法》第二百五十四条规定的“报复陷害罪”，其他行为构成犯罪的则对应适用《刑法》规定的故意伤害罪、故意杀人罪等，不构成犯罪的适用《治安管理处罚法》中关于侵犯他人人身权利、财产权利的行为处罚措施。预防性措施则主要是各单位、部门保守秘密的规定。如《刑事诉讼法》第八十五条第三款规定，“报案人、控告人、举报人如果不愿公开自己的姓名和报案、控告、举报的行为，应当为他保守秘密”。《人民检察院刑事诉讼规则》第一百二十三条规定：“举报中心对于不愿公开姓名和举报行为的举报人，应当为其保密。严禁将举报材料转给被举报单位和被举报人。”
（二）我国举报人保护制度存在的问题
举报人屡遭打击报复，虽然有一部分原因是举报人缺乏自保意识，采取多头举报、越级信访的方式，增大了举报内容发生泄露的可能性，增加了遭受打击报复的危险。但举报人缺乏自保意识，并非举报人遭受打击报复的主要原因。综观我国举报人保护制度立法，可见我国举报人保护制度多是原则性规定，笼统概括、简单分散、可操作性差，无法给举报人全面保护。
1、保护范围狭窄。首先，从保护对象来看，由前文可知我国的举报人保护对象仅限于举报人及其近亲属，而与举报人关系密切的其他人不在其列。此外，《刑法》第二百五十四条规定，“国家机关工作人员滥用职权、假公济私，对控告人、申诉人、批评人、举报人实行报复陷害的，处二年以下有期徒刑或者拘役；情节严重的，处二年以上七年以下有期徒刑。”由此，《刑法》规定的报复陷害罪，保护对象仅限于举报人本身，不包括近亲属；而且该罪的犯罪主体仅仅限于“国家机关工作人员”，非国家机关工作人员报复陷害举报人还不能适用该条规定。保护对象过于狭窄，脱离世界立法主流。其次，从保护内容来看，我国举报人保护制度缺乏对举报人举报的经济补偿规定和举报人财产保护的规定。举报人因举报，可能会受到直接或间接的经济损失。因此，举报人保护的内容不仅包括对举报人人身权利的保护，还应包括对财产权利的保护。对此，《刑法》、《刑事诉讼法》、《人民检察院刑事诉讼规则》、《公安机关办理刑事案件程序规定》等一系列法律及司法解释均未明确是否应当补偿，由谁来负责补偿，补偿的标准和如何补偿等。虽然有一些法规规章制定了奖励措施，但这些远不能弥补举报人所受损失。
2、保护手段匮乏。我国采取的是惩罚为主、预防为辅的举报人保护措施。惩罚性保护措施虽然对被举报人有一定的震慑作用，但这种保护是在举报人遭到损害之后才启动的，确切地说，这只是对受伤害的举报人及其家属的些许慰藉和对社会秩序的维护。举报人不愿举报，关键原因就在于害怕受到报复。尽管事后对行为人会依法严厉制裁，但给举报人和其亲属造成的损害已造成，心灵上、身体上的伤害乃至生命的逝去却是无法弥补的。因此，现实生活中即使举报了也不敢出面领取奖励的现象时常发生。真正的保护措施应是事前的预防措施。世界各国在举报人保护立法中多注重预防性措施的设置。而我国举报人保护预防措施仅为保守秘密的规定，且规定得十分笼统，对保密的程度、范围和方式及泄密后的补救措施都没有规定，对泄密的责任也规定得不明确。如此一来，实践中，泄密事件不断发生，有的将举报材料转到被举报人所在地或所在单位主管部门处理，甚至有的举报材料直接转到被举报人手中。例如郭光允举报程维高案即是如此。
3、保护程序缺失。我国举报人保护制度缺乏程序规定，举报人如何申请保护，保护单位如何确定保护，怎样保护，法律均没有规定。当举报人感受到威胁时常常求助无门，或者被一拖再拖，只有当这种威胁转化为现实的行为时，才能求助司法程序救助自己的权利，而这时往往伤害已经造成，为时已晚。
4、保护机构职责不清。虽然有关法律规定了人民法院、人民检察院、公安机关为保障举报人安全的三大机构，但并没有明确三机关的具体职责，致使三机关之间职责不清，分工不明。一旦有案件时，容易导致相互推诿，在具体的举报人保护领域产生可怕的真空，不能真正保护举报人的权益。
四、政策建议
2004年8月，深圳市宝安区人民检察院施行了证人保护制度，曾被媒体报道为内地首创。虽然这仅仅属于检察机关领域，适用范围有限，但我们可以借鉴并扩大到整个举报领域，根据经济、社会发展情况，制定一套充分体现人权的较为完善的举报人保护制度。
（一）明确机构职责分工。具体来说，分为两类。对于举报一般违法行为的，由各接受举报单位认真对待，同时严格执行保密制度。对于举报犯罪或举报一般违法行为而被报复陷害的，在《刑事诉讼法》规定的基础上，对公检法的职责进行详细分工。根据我国的国情，举报人的保护机构应根据案件管辖而予以确定。即属公安机关管辖的案件，由公安机关负责对举报人保护；属检察机关查办的自侦案件，由检察机关为主保护举报人；属法院受理的案件，则由法院为主保护。当然，由于我国特殊的权力分配制度，公安机关具有进行治安行政管理和查处刑事犯罪的职责，以及与其职责相适应的各种侦查手段、管理手段和技术手段，还有遍及各地的派出所和治安网点，较之检察院和法院，其具备了更多的为举报人提供全面保护的条件和能力。因此，立法时应明确由检察院或法院为主保护举报人、证人的案件，公安机关有责任协助检察院、法院保护举报人。
（二）适当扩大保护范围。在保护对象上，可效仿国外，不仅保护举报人及其近亲属，还要将与举报人有密切关系的人也列入保护范围。在保护内容上，可增设举报人经济补偿制度。对举报人因举报而带来的直接和间接经济损失，均应按一定的标准给予补偿。资金来源可效仿美国充分利用罚款（美国法律鼓励举报，把整个罚款的四分之一都拿来奖励举报人。⑦），不足部分可根据财政状况由财政拨款。当然，如果可以，再发动社会力量吸收公众捐款，由该三项资金建立一个举报人经济补偿基金。
（三）制定简易可行的保护程序。第一，申请程序。举报人及其近亲属和关系密切的其他人均可亲自提出申请或者聘请律师代其提出申请，举报人保护机构审查后，决定是否对其实施保护、保护的方式和等级、保护的期限等。第二，执行保护程序。在执行保护时，成立个案的举报人保护小组，由举报人保护机构指导举报人保护小组的工作。执行过程中可根据实际情况的变化而改变保护方式和等级等。第三，解除程序。当对举报人实施保护的条件不复存在或者举报人主动要求解除保护时，举报人保护小组提交解除意见，由举报人保护机构决定解除对举报人的保护。
（四）采取切实有效的保护措施。根据我国的经济状况、历史文化传统和社会现实，在不违背法律法规的前提下，借鉴国外立法经验，可设置的举报人保护措施主要有：保密保护（最重要，保密保护做好了，可以大量减少报复事件的发生）、专人保护、武力保护、庭审保护、迁移保护（在某一地区范围内迁移常常不足以保护，可实行地区合作）、整容保护等。严惩报复举报人犯罪，对被举报人及其相关人员打击报复的，必须严厉打击，绝不手软。
注释：
①中国法制网
②⑥⑦汪宛夫：《保护举报人，一个世界性的课题》，中国法制网
③《中国检察机关受理举报线索总体上下降检方析因》，中法网
④李亚杰、卫敏丽：《全国纪检监察机关查处案件逾四成来源于信访举报》，新华网
⑤《海峡都市报》，2007年6月1日
