［提要］村民自治是村级治理既定的形式，村民自治的发展和完善对新农村建设具有重大意义。信访既是人们维护自身及社会利益的重要方式，也是政府及其职能部门了解民意、获取改进工作和完善政策的重要信息渠道。信访反映社会问题是有条件的，村民自治信访是一种具有积极意义的信访。从信访和相关研究综合分析来看，当前需要将村民自治的重心适当下移到村民小组，把村级党组织建设与发展纳入村级治理体系，使之融入村民自治之中；进一步理顺乡村关系，理顺村两委关系，加强村级党组织建设，完善民主选举制度，完善民主管理、决策和监督制度。
［关键词］福州村民自治民政信访信息

      2005年修订的《信访条例》所称信访，是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。从人民群众角度看，信访是人们反映社会问题，维护自身和社会利益的重要方式。从党和政府的角度看，人民群众信访是党和政府密切联系人民群众，维护群众的合法权益，及时准确地了解民情民意，促进各级机关和工作人员依法行政、科学决策、民主决策，及时解决群众反映的问题，妥善协调各方的利益关系，化解社会矛盾的重要措施，对构建和谐社会和全面建设小康社会具有重要作用。
村民自治是村级治理既定的形式，村民自治的发展与完善对新农村建设具有重大意义，为了深入具体地了解广大农民对村民自治的意见和村民自治发展中存在的问题，更有针对性地提出村民自治发展与完善的政策建议，我们对福州市民政局村民自治信访资料进行了研究。
      一、研究理论与方法
      信息是管理决策的基础，及时掌握系统内外的有关信息，并正确运用这些信息是管理决策科学化的基础①。现代管理理论认为：社会组织与公众之间需要信息和观点的沟通。反馈信息是组织决策(广义上包括法律、政策等)经实践检验后产生并回馈到组织的信息。反馈信息是组织进行决策评价和再决策(表现为法律、政策等的废止、修改、完善)的重要依据。从组织程序看，在决策执行过程中，建立信息反馈机制有利于及时评价和调整决策，保证决策目标的顺利实现。②
      人民群众信访过程，也是政府及其职能部门与人民群众之间信息与观点双向交流的过程。政府及其部门的法律、方针、政策、决定等决策实施后，必然在人民群众中产生诸如意见、建议、反对及相关的投诉、举报等各种反响，这种信息很多会通过“信访”形式表现出来。从已有的研究来看，反映各种与决策有关的社会问题是信访的重要内容③。信访信息是评价决策和再决策的重要依据。因此，分析村民自治信访信息，对了解农民群众对村民自治法律政策和工作的反响，及时发现问题，进一步发展和完善村民自治，提高村级治理水平，建设社会主义新农村，构建和谐社会和全面建设小康社会，无疑都具有积极意义。这是我们采用以内容分析为主的方法对村民自治信访进行研究的指导思想和重要依据。
      目前，对村民自治的研究很多，但从信访的角度来研究非常少，采用定量的内容分析更少。根据研究目的，本次研究方式是文献研究(内容分析)和访谈相结合，分析方法是定量分析和定性分析相结合，分析资料除信访资料(信访信和信访登记资料)外，还包括有关民政的统计资料和调研报告。研究资料和方法具体是：1　福州市民政局办公室1992年—2005年5月群众来信来访登记资料。我们采用内容分析的方法对信访登记资料(等距抽取456个样本)进行定量和定性的分析。④目的是了解村民自治信访特征和信访性质，及信访研究的局限性等。2　村民自治信访信件，信访信保存较完整并有一定量(30封以上)的，采用定量与定性相结合的分析，不完整的或较少(不足30封)采用定性的方法分析。3　福建省有关村民自治的研究报告⑤。4　与业务工作者访谈的资料。
      为使内容分析更加客观和一致性，所有的内容分析都由一个人完成。
      我们认为，本次研究活动及其所形成的报告至少有以下三点价值和意义：1　构建一个信访资料(信访信和信访登记资料)、研究报告与访谈三位一体的分析村民自治信访信息与问题的研究框架；2　从信访信息角度为村民自治的发展和完善提供新角度和新依据；3　为福建省村民自治的发展和完善提供一些具体的有针对性的政策建议。
      二、村民自治信访案例的统计结果与分析
      (一)民政信访登记资料抽样统计结果与分析
      这里所进行的福州民政信访登记资料抽样统计分析，主要为了将村民自治信访与其他民政信访相比较，以便更好地了解和认识村民自治信访的特质和信访研究的局限性。
      1　村民自治信访的特质
      (1)村民自治信访基本情况。从表1看，村民自治信访较多，占民政各类信访10　5%，排在第3位。
表11992年—2005年5月福州市民政局信访登记(样本)的信访内容构成情况内容农村
基政城市
救济救灾
救济复退
安置老区福利婚姻殡葬优抚军休收容其他合计n48876331043183310218562456　51　816　77　22　29　43　97　222　43　91　113　6100
*其他包括收养、社团、勘界、规划、地名等内容。在村民自治各年份信访中，1992年信访较多，主要是反映1992年年初村委会换届选举问题;2003年信访特别多也是反映当年换届选举的问题。而1997年、2000年也进行换届，信访登记少，但实际信访并不少，主要是办公室的登记方式问题。如1997年上级一次转11封反映村委换届信，办公室仅作1封登记。而2000年对此类信则不登记，直接集中转给基政处(这些信未保留)。值得注意的是，自1998年后，村民自治的信访上升到一个新水平，主要是村民在非选举年反映民主管理、民主监督、民主决策等方面的内容。具体如：要求更换小组长、罢免村主任、村务不公开、财务不公开、村干部财务问题等。这是村民自治进一步发展与完善的结果，从某种意义上说明村民自治发展到一个新的水平。
      (2)村民自治信访问题大小分析：民政信访登记样本的内容与群体、内容与来源、内容与性质的交互分类统计与比较分析。信访的群体性反映信访问题(矛盾、利益)的关联面即广度。联名信访的人越多，问题关联面就越广。某项内容中群体信访的越多，其问题也就越大。信访的来源中的上级转来信反映了信访的越级程度，也体现了上访者对解决信访问题(矛盾、利益)的诉求程度，同时也在一定程度上折射出信访者对不同信访机构信任度或者解决问题的期望值高低。上级转来信多，说明越级性强，上访者的利益诉求也强，同时，也在一定程度上说明上访者对本级信访机构的信任度低或对解决问题的期望值低。某项内容上级转来信越多，其问题(矛盾)也就越严重(尖锐)。信访问题的性质类型反映信访者与信访机构在信访问题上的相互关系，特别是利益或责任关系。投诉、举报机关或干部越多，政府或职能部门的责任就越大，也就越需要完善政策和改进工作。信访的群体性、越级性、性质类型及数量是判断各项内容存在问题大小或严重性的重要指标。
      表2是内容与群体(小群体、大群体)、内容与来源(上级)、内容与性质(投诉和举报机关或干部)的交互分类统计后频次排在前4位的内容的情况。村民自治仅在上级转来信和频数上的排位次于优抚，而在群体、性质上分别占46　5%、35　5%，都第一。信访频数与信访群体性属同种性质，反映的都是问题(矛盾或利益)涉及面。尽管在信访频数上，村民自治问题的信访排第三，比优抚的少52，但是村民自治在群体信访上位居第一，特别是大群体(30人以上联名)是优抚的12倍(多11封)，也就说，村民自治信访的矛盾或利益的涉及面并不小于优抚和救济。在上级转来信上，村民自治仅次于优抚，若考虑到村民自治存在上级转来信少登记或不登记的情况，那么，在实际中，村民自治在上级转来信的频数会接近甚至超过优抚。此外，需要指出的是，农村优抚、救济等民政工作都与村民自治相关，而且笔者在对信访登记资料进行分类编码时，把举报或投诉村干部在发放救济金或优抚中的问题都归为救济或优抚问题，而非村民自治问题。综上所述，从信访的频数、群访性、越级性、投诉和举报等四个方面综合分析，村民自治无疑是福州民政信访的第一大问题。
      2　信访研究的局限性
      在表2的民政信访各项内容问题大小的几种排序中，收容遣送问题仅在性质的投诉上出现，并且是排在第四位。从各项内容的信访频数上看，收容遣送信访是最少的，仅1　1%，是一个很容易被忽视的问题。
      2003年8月1日，《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》颁布施行，使收容遣送及其制度《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》成为历史问题。从收容遣送问题突现并迅速成为历史问题的过程来看，收容遣送本身存在重大的制度缺陷和严重的实践问题，它与社会发展不相适应。这里的问题是收容遣送存在重大的制度缺陷和严重的实践问题，但信访却没有反映出来，至少在信访频数上(仅1　1%)没有反映出来。这说明信访反映社会问题是有条件的，这决定了信访统计分析存在一定的局限性。这是本次研究需要克服的局限性之一。也因此，我们的研究采用了信访资料分析、相关统计资料和学者的研究报告分析与访谈相结合的方法。
      从我国的信访传统来看，信访者更多的是把信访作为自身权益救济的手段，而不是积极的社会参与的手段，即积极的社会权益救济手段。这表现在福州民政信访中就是建议与意见较少(11　4%)。无论是把信访作为自身权益救济手段还是社会参与手段，信访行为的产生必须具备两个条件：第一是行动者必须有较明确的权益特别是自身权益意识，也就是必须认识到权益特别是自身权益受到影响尤其是受到损害。这是信访产生的根本前提。第二是行动者必须相信信访机构有可能维护其自身或社会权益。如果行动者不相信信访机构能维护其权益，那么信访行为也不会产生。此外，行动者的文化水平、写信能力也影响信访行为产生。收容遣送问题很多，收容遣送的信访却很少，其原因一方面是许多被收容遣送者没有认识到自身权益被侵犯；另一方面，即使一些被收容遣送者认识到自身权益被侵害，但不相信或很少相信信访机构(民政局及相关的公安局)能维护其权益，这是有关收容遣送信访很少的重要原因。再者就是被收容遣送的对象大多是文化水平低的弱势群体。这一点也非常重要，因为这点不仅影响行动者写信能力，也影响其对自身的权益的认识以及对信访机构的信任。从社会原因看，收容遣送的民政信访与民政形象有关，也与收容遣送的另一参与机构公安局的形象有关，但更多的是与收容遣送的制度本身的重大缺陷有关。可以说，如果一项制度(政策、法律等)存在重大的缺陷，这种缺陷使人们无法认识到自身权益，或即使认识到自身权益受到损害，但仍使人们不相信政府职能机构(包括信访机构)能维护其权益，那么，信访行为就很少发生，制度的缺陷就难以被发现，人们的正当权益也难以得到及时维护，其结果就会不断积累矛盾和冲突，当这些矛盾和冲突积累到一定程度就可能以非常规的形式发生，给社会带来重大损失。从这个角度来看，有一定量的针对某项决策(制度、政策、法规等)的投诉等性质的信访发生，至少有两个积极意义：一是说明与信访有关的决策(制度、政策、法规等)可能存在一些问题，但这些问题不是致命的根本性问题，而是进一步发展和完善的问题。二是说明了信访者对政府或职能机构(信访机构)是信任的，即信访者相信其信访有助于维护其权益。作为福州市民政第一大信访的村民自治信访及其信息就是这样一种具有积极意义的信访与信息。
      表2内容与群体(小群体、大群体)、内容与来源(上级转来信)、内容与性质
      (投诉和举报机关或干部)的交互分类后频次排在前4位的内容的情况*频次排在前4位的内容第1位(%)第2位第3位第4位n群体小群体村民自治(20　0)优抚(17　5)殡葬(12　5)救灾救济(12　5)40大群体村民自治(70　0)优抚(5　9)殡葬(5　9)—17来源上级转来信优抚(26　8)村民自治(16　9)复退安置
      (11　3)救灾救济(9　9)71性质投诉村民自治(46　5)殡葬(20　9)优抚(11　6)收容(7　0)43举报机关或干部村民自治(35　5)福利(14　5)殡葬(12　9)城市基政(11　3)62年份≥2003年时频数△优抚(22　9)救灾救济(21　9)村民自治(16　2)殡葬(10　9)105年份≥2004年时频数优抚(23　8)救灾救济(16　7)殡葬(16　2)福利(11　9)42*排序时未把其他项纳入。
      △为了更好地比较分析各项内容，在表末列上信访频数较高的前4项内容。
      (二)村民自治信访信的统计结果与分析
      基于对福州村民自治信访特质和信访研究须克服的局限性的了解和认识，我们现在来描述分析村民自治信访内容的具体问题。一方面，我们利用信访信的统计来描述分析村民自治的具体问题，另一方面，利用访谈和已有的相关研究报告对这些问题作进一步的比较分析，使其更全面更深入，成为有针对性政策建议的基础。
      1　信访信的分析
      (1)2003年农村民主选举信访资料的分析。2003年是村两委换届选举年，村民自治的信访以选举信访为主。表3为2003年福州市民政局农村民主选举信访反映的具体问题。我们把村级党支部委员的选举纳入村民自治的范畴。我们这里的农村民主选举是指村两委的换届选举，农村民主选举信访反映的内容非常多，表3仅对2003年58封选举信访信反映的选举环节和选举投诉对象的某些方面的问题作统计分析。这具体是：
      表32003年福州市民政局农村民主选举信访反映的具体问题*选举环节问题选举投诉对象12345678910111213141516选民资格问题候选人资格问题贿选问题村民代表选举问题换届审计问题投、划票问题监、记、唱票问题党支部委员选举问题*收回的票比发出的多*指导组问题选举委员会问题村支书问题原村主村问题其他村两委干部问题选举工作人员问题恶势力问题百分比
(%)10　323　313　83　410　36　96　91　713　839　727　624　119　010　312　117　2N58585858585858585858585858585858
*收回的票比发出的多，包括收回的票比参选的人多。我们把村党组织选举纳入村民自治范畴。

      ①选民资格问题(10　3%)。这主要是反映把户籍迁回农村老家的离退休人员的选民资格问题，以及被征地后农转非村民的选民资格问题。
      ②候选人资格问题较突出(23　6%)。候选人资格除了村委会、村主任委员候选人资格外，还包括村党支部委员、选委会主任、选委会成员、村民代表等的候选人。
      ③贿选信访问题较多(13　8%)。一些郊区一张选票500元。
      ④村民代表选举信访问题的很少，但是它的出现说明村民已开始意识到村民代表的选举在选举、管理、决策、监督上的作用。
      ⑤换届审计问题较突出(10　3%)。信访的换届审计问题不仅包括对村主任或村委会的审计问题，还反映村支书乃至下派到村里任支书的乡镇领导的审计问题。因为村支书及下派的乡镇领导都直接参与了村级财务的收支。从审计信访诉求看，可分为要求公开审计结果或要求全面公开审计结果以及要求取消未经审计或没有审计结果的原村委成员的本届村委候选人资格。换届审计是对村干部的最后一道监督。审计不公开或公开不全会使所有的监督虚化，助长村干部违法违纪，导致群众不满和对干部和政府的不信任，激化干群矛盾，同时也会降低村民对村民自治的信心。
      ⑥投、划票问题。这主要是没有秘密投、划票处，代划票人员被随意更换，代划票人员不能反映投票人意愿，乃至一些人包括工作人员抢夺选民证、选民选票等问题。
      ⑦监、记、唱票问题。这包括监、记、唱票不规范，指导组或选委会成员(主任)随意更换监、记、唱票人员等。
      ⑧党支部委员选举问题涉及很少(1例)。但是值得注意的是信访者反映的是支委候选人与村委候选人联合起来相互支持以谋取共同当选的问题。它从一个侧面反映了村两委的关系问题。
      ⑨收回的选票比发出的多，包括了收回的选票比参与投票的人数多(13　8%)。准确地说，这是一个选举结果的问题，它与上述的各个选举环节都有关系，是各个环节问题综合的结果。这种结果的出现会推翻整个选举。值得注意的是有信访件反映一些地方存在乡、村干部为了少数人利益的共同联手制造这种结果。这种现象与目前村委会换届选举的一个不成文的规定，即换届不成功，原村委会成员自然过渡成为新一届的村委会成员有关。
      指导组问题特别突出(39　7%)。这主要是乡镇领导贯彻组织意图或个人意图而带来的问题。从表3看，在信访反映的所有问题中，反映指导组问题的频数最多。这一方面反映了乡镇党委、政府是村民自治的具体的组织者和实施者，是村民自治特别是民主选举的问题、矛盾乃至冲突的最直接面对者。另一方面也说明了理顺乡村关系是村民自治进一步发展和完善的关键点。
      选举委员会与村支书的问题突出。投诉选举委员会与村支书的问题都很多，分别达到27　6%、24　1%。这从一个侧面说明选举委员会与村支书在民主选举中的地位与作用非同一般。有信访者明确要求选举委员会依法开展选举工作应排除乡镇领导的不正当干预。有的则明确要求追究选委会特别是选委会主任的不法或不作为行为。从选举委员会与村支书的交互分类统计分析看，50%的反映村支书问题的信访同时也反映了选举委员会的问题。(X2检验的P=0　031,L2=的检验的P=0　037)这一方面反映了我们选举政策中建议村支书当任村委会换届选举委员会主任的实际情况，同时也反映了村支书乃至村党支委对民主选举乃至整个村民自治的影响。
      反映原村主任的问题较突出(19　0%)。其中一个重要方面就是换届审计问题，主要反映该村主任及其他村委在上一届中的财务、管理、村务公开问题。另一个方面就是反映上一届村委的民主管理、民主决策问题。这也说明民主选举、换届审计是制约村委会成员行为、保障村民权益的有效方式。
      其他村两委干部问题是指除村支书与村主任以外的两委干部问题。在表中，各项选举投诉对象中，这一项是最少的(10　3%)，但其中有些信访问题是值得重视的。如有些村两委利用换届不成功，上届村两委继续留任自然过渡为新一届村两委的不成文规定，在换届时，村两委以各种理由阻止开展换届选举，或在选举中动员村民不参加选举乃至阻止选民参加选举，以便使换届不成功而达到自然留任的目的。很明显，这种村两委已成为既得利益群体。
      选举工作人员问题。村民代表、选举委员会成员大都是选举工作人员。选举工作人员问题主要是指他们的违规或不作为的问题。如选举中选民登记、选民证查验，记、唱、监票等方面的违规或不作为的问题。
      恶势力问题。主要是指一些流氓地痞等黑恶势力以暴力或以暴力威胁来干预选举的问题。选举信访中的这类问题比例也较突出(17　2%)，需要引起关注。
      除了上述选举信访外，2003年村民自治信访还有村务管理、决策等方面的问题。如村干部贪污、决策不合法等问题。
      (2)2004年、2005年村民自治的信访信分析。2004年、2005年是非选举年，信访反映的具体问题是：①要求更换村主任和经合社主任。②反映落选的村委会成员不移交村务、村财，要求查处。③反映“城中村”改制“流产”问题。④反映村支书、村主任违纪违法问题。⑤反映选举中的违法问题。⑥反映非农居民与离退休干部(户籍在村)的选举权问题。⑦村民理财小组虚设问题。
从地域上看，2004年、2005年的村民自治信访90%是来自仓山区，并且主要来自建新镇。在反映的问题中，70%是针对乡村干部的。很明显，金山农村土地的征用、开发带来了村民利益格局的变化，在这种变化中，对乡村干部行为进行规范监督就显得非常重要。
      2　访谈的分析
      访谈对象主要是参与村民自治工作的一些市、县民政干部和乡镇干部。
      (1)贿选等违法选举问题难处理。一方面村委会不是一级行政机构，不是权力机关，村委会选举问题没有相应的法庭，在法律适用上还存在一些问题。另一方面，诉讼时间长，诉讼费用等也是问题。贿选是违法选举中的一个较为突出的问题。贿选的处理更难，贿选处理除了一般违法选举面临的难题外，还有其他问题。首先是贿选的标准难定；其次是贿选的调查难，要在选举期限内调查完更难。
      (2)法律法规存在缺陷。如“另行选举”，要过半数选民参加，选举难度大。习惯上不选举，或选举不成功，原村委连任，结果存在一些村老是不愿选，特别是村主任故意不选或使选举不成功等问题。
      (3)选民登记问题。主要是农转非人口和户籍在村的离休干部的选民资格问题。随着乡统筹和农业税的取消，权利和义务难以衡量，原先依据权利与义务对等的原则来确定选民的标准开始失去合理性。
      此外还存在两委关系问题。一些地方村党支部走在工作的最前线，存在替代村委会职能的问题。再者就是经济合作社没有依法登记，还不具备真正的法人资格等。
      3　相关研究报告的分析
      (1)乡村关系问题。这里乡村关系是指基层政府组织包括县乡政府及其职能与村委会指导与被指导的关系问题。不少地方的基层政府组织通过对村委会及其成员的“停职”、《目标责任书》及其罚款等方式变相改变乡村指导与被指导关系。这种问题在村民自治的选举、决策、管理、监督等各方面都或多或少地存在。此外，还存在基层政府平调村级财产(土地)，低价收购土地及拖欠土地征用补偿款等问题。这说明不顺的乡村关系损害了村民的合法利益。
      (2)村级党组织与村民自治关系问题。在理论上，村级党组织是村民自治组织的领导核心。在实践中，村级党组织特别是村支书和村支委全面参与村民自治的民主选举、民主管理、民主决策、民主监督的每个具体环节，但在制度上，村级党组织又没有被纳入村民自治的范畴，不受村民自治制度的约束，存在权利和责任的不对等问题。如一些村支书既是经合社主任、财务审批人，又是村务公开领导小组、村务监督小组、民主理财小组的小组长，这严重地虚化了村民自治的各项制度。村级党组织建设问题。村级党组织已全面参与村民自治各个环节的各项工作，村级党组织建设影响村民自治的发展和完善。一些村级党组织老化，大量党员特别是年轻党员外出，党组织难以及时吸收优秀分子入党，村级党组织书记、委员缺乏合适人选。此外，一些村级党组织家庭化，村级党组织难以真正代表村民利益，其先进性受到质疑；一些地方村党组织的“两推一选”存在走过场问题，村党组织权威的合法性被削弱。
      (3)民主选举问题。①选民资格问题。②候选人资格审查问题。审查执行标准不一，甚至疏忽审查。如出现涉嫌销赃被公安机关取保候审的人当选村支书等。③村财审计走过场，审计不公开等。④村民代表和村民小组长选举问题。一些地方村民代表选举问题导致整个选举重新开始。⑤指导组违规问题。在村委会换届选举中，一些乡镇指导组过于强调组织意图，甚至不惜违规干预，引起村民不满。⑥恶势力、宗族派别势力干预选举。⑦村选举委员会和选举工作人员不作为或违规问题。
　　(4)民主决策、民主管理、民主监督的问题。①以村民代表会议代替村民会议，以村两委会议代替村民代表会议，以“村官自治”代替村民自治，土地征用等重大问题未经过村民大会或村民代表大会。一些地方村主干凭借家族、房族势力把持村务，把村政变为“家政”。②有的村干部处事不公，以权谋私。③一些乡镇“村财镇管”，违反村民自治规定。④村级零接待制度虚化，民主理财走过场，财务监督小组虚设，财务开支由个人或少数人说了算。⑤村务公开不规范，甚至半公开、不公开、假公开。公开的财务明细帐，不仅群众看不懂，干部也看不懂，说不清。⑥监督表面化，对暴露出的问题整改、查处力度不够，群众不满意。
      三、村民自治发展的思路与建议
      村民自治工作是民政事业中最有特色也最有活力的工作。村民自治建设不仅影响农村的救济、优抚等工作，也影响农村社会的各项事业，搞好村民自治建设具有重要意义。农村基层政权建设或村民自治发展与完善是农村社区建设的重要内容。从社区建设理论上看，社区居民参与是社区建设和发展的关键。村民参与是村民自治发展和完善的前提、基础和标志。在大多数农村，村民小组是农村最小的社区，是村民政治、经济、文化、社会生活最基本社会单位。把村民小组作为村民参与村民自治的民主选举、民主管理、民主决策、民主监督的重要活动单位，有利于降低村民参与村民自治的成本，提高村民参与率，促进村民自治的发展。因此，在思考村民自治发展存在问题的对策时，我们的一个总思路就是把村民自治的重心适当下移到村民小组。鉴于村民自治是中国共产党的主张和国家的意志，村级党组织是中国共产党最基层的组织，它已全面直接地参与到村民自治的各个环节。因此，我们在思考对策时的另一个思路或原则就是把村级党组织的建设与发展纳入村级治理体系，使之融于村民自治之中。具体建议如下：
      (一)理顺乡村关系
      1　理顺乡村财产关系
      县(区)乡政府归还平调村集体资产及补偿低价征购土地款，归还拖欠土地征用补偿款。严格执行村级零接待制度。严格禁止基层政府组织侵占或变项侵占农村集体资产，树立光明磊落的基层政府组织形象，为村民自治组织树立榜样。
      2　转变政府治理方式
      从尊重村民的自治的宪法精神入手，阻却压力型体制向村级组织延伸。比如下达各种《目标责任书》仅适用于领导与被领导的关系中，而不适用于乡镇政府与村级组织之间的指导与被指导关系。政府要善治必须淡化行政手段，熟练运用法律手段指导和推动工作，致力于把上级政府和党的意志转化为村规民约，转化为村民会议或村民代表会议的议决事项，为村民自治发展创造良好的制度环境。清理改变乡村指导与被指导关系的各种类似的《目标责任书》文件，为村民自治发展创造制度环境。
      3　规范乡(镇)村委会换届选举指导组行为
      现阶段存在的选举指导组是有一定的必要性，但必须受到刚性约束。如制订指导忌语、五项纪律等，带头遵守和维护村民自治法律法规，保障村民依法民主选举。大量的信访案件表明，指导组特别是乡镇领导在选举中的不当言行，一方面会怂恿违规选举的发生，同时容易引起选民不满，激发干群矛盾。
      (二)理顺两委关系，加强村级党组织建设
      1　理顺两委关系，使村级党组织建设和发展融于村民自治之中
      鉴于村级党组织书记、委员已全面参与村民自治的各个环节和各项具体工作，已享有村委会委员的各项权利，他们也应当与村委会成员一样承担责任和义务，同等接受村民自治制度的约束。实施村民自治是党的主张和国家的意志，村级党组织建设完全可以融入村民自治之中。
      2　加强村级党组织建设，使之与村民自治发展相适应
      首选是规范和完善“两推一选”，其次是完善农村党员发展机制，及时吸收农村优秀分子。
      (三)完善民主选举制度
      1　完善村委会换届选举委员会成立和运作制度
      从信访看，反映选委会及其主任违规的很多。规范和完善选委会成立和运作是民主选举成功的重要保障。（1）明确选委会在组织选举中的主体地位和作用。（2）明确选委会成员候选人包括主任候选人由村民或村民代表提名，由村民代表大会以无记名差额秘密投票选举产生。（3）明确选委会主任职责，明确选委会主任依据监、记、唱票人书面汇报，现场宣布选举结果的程序和责任。（4）制定和完善选委会的工作制度。（5）选委会成员参与村委正式候选人竞选的自动取消其选委会成员资格，并及时公告选委会成员的变动。
      2　完善村民小组对村民代表和村民小组长选举和监督制度，保障村民各项民主权利不被村委会或村民代表大会虚化
      （1）完善村民代表和村民小组长选举。鉴于我省倾向于强化村民代表会议职能，各地也用村民代表会降低村民自治的成本。村民代表及其会议在民主选举、民主管理、民主决策各方面的作用越来越大，而且村民代表是村级党组织委员的推选人。再者，从历史传统看，许多农村的集体资产是以各自然村(小组)为单位来划分的，村民小组才是村民生活中最直接的利益共同体。一些村庄的村小组的集体财产比行政村还多。村民代表和村民小组长是村小组财产的管理者。这也是一些农村村民代表选举竞争激烈的重要原因。因此，应进一步规范村民代表和村民小组长选举。由于村民小组居民居住集中，关系密切，容易召集，村民代表选举成本低，其选举完全可参照村委选举方式来进行。其关键是“一人或一户一票”、秘密划票，同时提倡竞选和竞选演说，以提高村民代表和村民小组长代表本组村民利益的责任和意识。
      (2)加强村民小组对村民代表和村民小组长及村民代表大会的监督。在强化村民代表和代表大会作用的同时，也要加强村民小组对村民代表和村民代表大会的监督，以保证村民民主权益不被村委会或村民代表大会虚化。明确村民小组罢免或更换村民代表和村民小组长的程序和制度；明确规定村民代表定期向村民小组大会汇报村庄和村民小组有关工作和履行村民代表职责的情况，接受村民小组评议。
      3　制定选举违法行为的处罚细则
      (1)制定乡村干部和选举工作人员在选举中违规和不作为的处罚细则；(2)制定参选选民和竞选人违规行为的处罚细则。
      (四)完善民主管理、决策和监督制度
      1　完善村两委民主管理制度
      (1)完善村两委及其成员的分工；(2)建立健全村两委议事规则。把主要村务和重要财务支出纳入村两委议事范畴。防止财务管理个人化和民主理财虚化。
      2　加强村民代表会议决策与监督的职能
      (1)明确凡是法律规定须经村民大会或代表大会讨论决定的事项，村主干(村主任或村书记)或村委会、村两委擅自决定，村主任、村书记负主要违法责任，保障村民大会或村民代表大会的决策权和监督权，防止村务管理决策个人化或两委化。(2)强化村民代表监督职能。明确村民代表对村委会的批评建议权和要求召开村民代表大会的权利和程序。
      3　建立健全村民小组大会对村民代表大会的监督制度，加强村民小组监督职能，明确村民代表大会的权限，保证村民代表大会真正能代表村民利益
      为防止一些地方的村民代表大会在征地等重大事项的决策中不能真正代表村民的利益，需适当限制村民代表大会的权利。鉴于村民小组居民关系密切，小组大会召开成本低。可以明确规定村民代表大会讨论通过的某些涉及某个或数个村民小组村民重大利益的决策，如征用某小组的土地等，必须经过该村民小组大会表决通过，方可实行。否则就要将该决策提交村民大会讨论来决定。
      4　完善村务监督机制，加强村务监督小组职能
      (1)明确村两委成员及其直系亲属不能担任村务监督小组成员，村务监督小组由村民大会或村民代表大会产生，并对其负责。(2)加强村务监督小组在民主理财与村务公开上的监督职责。坚持按规定公开财务收支明细表，保证村民看得清楚明白。(3)在明确监督小组职责的基础上，明确监督小组的工作程序。
      5　建立和完善村两委换届审计制度
      必须从制度上保障有两委换届(选举)必有审计，有审计必公开，且全面公开，不论涉及什么问题都必须全面公开，以取信于民，保障村民合法权益，提高村民对村民自治的信心。

注释：
①李国亭等著：《信息社会——数字化生存的地球村》，军事科学出版社，2003年，第10页。
②罗锐韧主编：《哈佛管理全集》，企业管理出版社，2001年，第1355和1375页。
③于建嵘：《对信访制度改革争论的反思》，《中国党政干部论坛》2005年第5期。
④根据研究目的，笔者对每个来信来访登记样本依据下列10项指标进行分类和编码，这10项指标是：年份、来源、署名、群体、区域、城乡、内容、性质、处理过程(意见)、处理部门等。我们采用等距抽样的方法选取456个信访登记样本，资料的统计与分析是采用SPSS11　5for windows在电脑上进行的。
⑤《东南学术》2003年增刊的6篇有关村民自治论文：福州市社会科学院课题组：《村民自治的发展与完善——福州3镇6村的调查》；福建农村社区建设课题组：《福建农村社区建设的调查与思考——厦门市湖里区禾山镇实施“村改居”的调研报告》；福建社会科学院课题组：《增强民主意识，促进村民自治——关于莆田市农村基层民主建设的调研》；福建公安高等专科学校课题组：《“村官”选举与农村社会稳定问题探析——闽西北沙县、将乐、泰宁、建宁四县“村官”选举情况调研》；中共福建省委党校课题组：《成效·问题·对策——关于我省村民自治工作的调查与研究》；福建师范大学公共管理学院课题组：《村民自治问题与对策——闽西北四县村民自治情况调研报告》。叶钦地：《村民委员会选举困境的社会学分析——以闽北、闽东和福州的个案为例》，《福州社会科学》2002年第3期。

参考文献：
①风笑天著：《社会学研究方法》，中国人民大学出版社，2001年。
②赵宇峰：《树立良好政府形象与完善信访制度》，《改革与战略》2004年第4期。
③福建省信访局、福建省信访协会：《福建信访工作学习资料选编》(1)，2001年。
④《信访条例》(2005年1月10日通过)。
⑤福建省民政厅、福建省民政学会、福建省社科联编：《福建省民政理论研讨会论文集》，2003年10月。
⑥福州市民政局办公室编：《福州民政论文集》，2004年。
⑦福州市民政局编：《村委会换届选举百题问答》，2003年。

作者简介：叶钦地(1972～)，男，福州市社会科学院副研究员。邮编：350004