创新惩防腐败的制度机制探析
创新惩防腐败的制度机制探析
［提要］文章分析了现行预防腐败制度的现状及存在的问题：预防腐败的制度缺乏超前性；对权力制约缺乏刚性；缺少对内部监督的制度。提出了进行机制创新的思路：一筑牢掌权者心理防线，着眼于不想腐败；二创新防范掌权者腐败机制，致力于不能腐败；三强化内外结合的监督机制，阻断腐败通道；四完善惩治机制，形成强大威慑力。文章同时对在当前反腐工作面临的新形势下创新反腐机制进行积极的探索。
［关键词］预防腐败创新制度监督机制
胡锦涛总书记在党的十七大报告中指出：“坚决惩治和有效预防腐败，关系人心向背和党的生死存亡，是党必须始终抓好的重大政治任务”，“在坚决惩治腐败的同时更加注重治本，更加注重预防，更加注重制度建设”，为反腐败工作指明了方向。本文就“更加注重制度建设”、深入开展反腐败斗争进行探讨。
一、党内廉政制度建设的现状及存在的问题
党从十六大以来，在多年的实践基础上形成了一整套反腐倡廉制度。特别是以2005年1月中共中央颁发的《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》（下称《实施纲要》）为标志，党内惩、防腐败的法规制度建设进入一个新的阶段。各级各部门党组织在贯彻落实《实施纲要》的过程中根据各自不同特点制定了具体的实施意见，形成了比较严密的制度体系，有力地遏制了腐败的蔓延，取得了良好的成效。但是应该清醒地看到腐败案件，特别象陈良宇、陈筱萸等高级干部严重违纪违法案件仍在不断发生，这就表明“现在一些腐败现象仍然比较突出，导致腐败现象易发多发的土壤和条件还存在。反腐败斗争的形势仍然是严峻的，反腐败斗争的任务仍然是繁重的”。①现有惩、防腐败的制度机制仍存在一些值得重视的问题：
（一）预防腐败的制度缺乏超前性
对社会主义市场经济条件下腐败产生的特点、规律研究滞后。对腐败产生、变化的规律把握不准，缺乏超前性和预见性。
社会主义的发展和政治体制改革是一个长期、渐进的过程。在社会主义初级阶段，法规制度不完善、权力制约监督机制不健全，在某些领域产生体制失范和漏洞，加上个别地方、个别领域出现监督真空，为腐败的滋生蔓延提供了土壤和条件。这些腐败现象处于体制转轨时期，因而体现出新的特点和表现形式。对此认识缺乏预见性，还未上升到规律性的认识。对党员干部在计划经济向市场经济转轨过程中出现的思想不适应、心理不适应以及参与经济行为获取经济利益心理因素研究不够，把握不当。在大量新的经济现象面前许多干部心中迷茫，无所适从，看不准是腐败行为还是正常的经济行为，没有给予及时、有针对性的引导。
2007年5月30日中央纪委印发的《中共中央纪委关于严格禁止利用职务上的便利谋取不正当利益的若干规定》（下称《规定》）把干部在日常经济交往中利用职权谋取利益定性为受贿。干部在日常经济交往中利用职权谋取利益，尤其是一部分干部买商品房时得到开发商大的折扣优惠现象十分普遍。多年来人们并没有认识到这种行为属于受贿，仅认为是人之常情，是官场潜规则使然，致使这种现象在许多地方许多领域蔓延。把这种行为定性为受贿，表明我们党对社会主义市场经济条件下的腐败的特点有了进一步认识，但对如何用制度来遏制市场经济诱发的干部趋利思想研究不够，缺乏具有超前性、预见性并有实际制约效果的制度。制度、规定总是滞后于腐败行为。
（二）对权力的制约缺乏刚性制度
权力的滥用必然导致腐败。当前对使用权监督较多，决策权监督偏少、偏弱。而决策权腐败是最危险的腐败。对权力最集中的“一把手”的决策权的监督制度操作性不强，效果不佳。个别“一把手”运用提名权、决定权、审批权提拔送礼的干部、批准上马能获得好处的工程等行为，在党内民主生活尚不健全、规范的情况下，得不到有效阻止。从已揭发的案件可以看出：“一把手”要达到某种目的都是以集体讨论通过为幌子，其实在讨论之前已与有关人员打了招呼，与会人员心知肚明，围绕“一把手”意图发言，最后名为集中大家意见，实则个人决定自己能获得好处的事，排斥一些不利于自己晋升、获利的事。为此派生出许许多多违背党的政策的事，致使党中央国务院的政策法规执行受阻、变味、走样，从而到达权力寻租、谋取私利目的，形成了“一把手”腐败现象。现阶段虽然对防范“一把手”腐败的研究已取得不少成果，制度也制定了不少，但往往是理论上行的通，执行却很难。制定可操作的防范“一把手”腐败的制度仍是反腐败工作的重点、难点。
（三）缺少对制度监督的制度
反腐败斗争在深入，监督的力度在加强，但长期以来，这种监督重点放在对权力运行和领导干部行为的监督，而对部门制度的监督几乎是空白。有些部门就是通过制定适合自己利益的制度或规定，把违反党和政府法规的事合法化，如有的权力部门包括纪检监察部门制定收费制度、处罚制度、补贴制度、发节日费制度，规定副处级以上领导有专车坐专车、无专车报销打的费制度，机关人员轮流出国旅游规定等五花八门的制度。这些制度有的形成文件，有的仅在会议纪要里体现，目的是把公款化解为各类名目繁多的补贴、福利发给职工，甚至在公务员实行统一工资标准后仍然以各种形式发补贴或现金或实物，挥霍纳税人的钱，把制度变成谋取个人或小团体利益的工具。由此可见，对部门、单位内部制度的清理和监督还未引起足够的重视。
以上分析可以看出惩、防腐败的制度已有了很好基础，但也存在许多不足：有的制度缺乏预见性、约束力，有的制度刚性不强，甚至有的内部制度还成为不正之风保护伞。因此要落实“更加注重制度建设”，要求我们认真学习中国特色社会主义理论体系，以科学发展观为指导，深入研究新时期腐败形成、变化的趋势，把握其规律，全面分析、清理各种制度、规定，形成具有可操作性、超前性的制度体系，在源头上预防腐败，在权力运行中制止腐败，对发生的腐败行为严加惩处，从而达到端正党风政风目的。
二、创新惩防腐败制度、机制的思路
惩、防腐败重点是防。要在产生腐败的源头设防。从社会学角度分析腐败的源头主要是：一、权力，缺乏监督的权力必然产生腐败；二、掌握权力的人，一旦掌握权力的人缺乏自制力，必定会滥用权力搞腐败。预防腐败就是要在权力运行的各个环节建立科学有效的制度，让掌权者不想、不敢、不能滥用权力。
（一）筑牢掌权者心理防线，在思想深处形成不想腐败的自律机制
从社会心理学角度分析，腐败行为源于信念动摇、意志丧失。在权力面前失去自我约束力，滥用权力，捞取不正当好处；在诱惑面前失去控制力，放纵欲望，利用权力侵占公共财物；在荣耻面前失去辨别力，混同市井混混，追求声色犬马和感官刺激，最终走向堕落。因此要从坚定理想信念筑牢心理防线入手，完善教育制度，强化自律机制，增强自我控制力。
其一，加强人格修养。高尚的人格是抵制腐败的坚固防线。要养成高尚人格，一要通过学习中国特色社会主义理论体系，树立正确的世界观、人生观、价值观，坚定社会主义信念；二要学习先辈的高尚品质，始终牢记共产党员的使命，正确看待手中的权力，用好手中权力，把为党的事业努力工作作为自己终生追求，把全心全意为人民服务作为自己奋斗目标。三要以“万众一心、众志成城、不畏艰险、百折不挠、以人为本、尊重科学”的抗震救灾精神激励自己，以抗震救灾英雄为榜样，全身心投入党的事业、人民的事业，开阔心胸，放宽眼界，升华自己思想境界。
其二，要保持内心和谐。社会心理学研究表明，物质利益的诱惑能引发人的非理性欲望，从而产生心理失衡，形成违反法纪的行为。内心不和谐是产生腐败的诱因。反腐倡廉就要教育引导干部保持内心和谐。和谐是一种价值观念、行为规范和思想品格。内心和谐能产生抵制各种诱惑、保持心理平衡的意识，能产生立党为公、执政为民理念，能产生摒弃庸俗、舍弃低级趣味、克服贪婪欲望的想法，从心灵深处筑牢抵制各种诱惑的防线。
其三，培养健康生活情趣。2007年1月9日中纪委第七次全会上胡锦涛总书记强调在领导干部中大力倡导八种良好风气，其中关于个人生活作风方面是这样表述的：“要生活正派，情趣健康，讲操守，重品行，注重培养健康的生活情趣，保持高尚的精神追求。”腐败产生与干部个人行为密切相关。从已有的案例中可以看出，领导干部发生腐败行为，大部分都是从追求享受开始的。买豪宅、养情妇等行为需要大量金钱来支撑，某些领导干部只好滥用权力贪污受贿，疯狂敛财，形成恶性循环，以致越陷越深，无法收手，最后以身败名裂告终。培养健康生活情趣一要靠自觉，二要营造环境，三要制度约束。可以尝试在领导干部住宅区中建立社区干部联系点、邻居联系点，了解党员干部八小时之外的活动，加强对领导干部社交圈、生活圈监督，让干部自觉抵制赌博、不入高档娱乐场所、抑制自己的非正当欲望，把心思用在工作上，把业余时间花在看书学习、陪伴家人、教育孩子上。良好的工作生活环境，对提高党员干部反腐败意识有积极效果。
（二）创新防范掌权者腐败的制度
腐败的产生既有掌握权力的党员干部本身的原因，也有制度不健全的原因。严密的制度能有效预防腐败的产生。根据行为科学的原理，应围绕掌权者的家庭财产、个人收入、消费状况等来制定有效的防范制度。
其一，建立党员干部金融实名制度。即在公务员队伍中普遍建立个人工资卡帐户，逐步增强党员领导干部收入的透明度。在金融实名制和身份证管理规范化改革基础上，要求党员领导干部按2006年中办30号《关于领导干部报告个人重大事项的规定》，定期如实报告自己的收入及大项开支状况，如购买住房、家庭汽车以及支付子女出国费用等，②由纪检监察机关委托审计机构定期审计核实，这应成为当前预防腐败的工作重点。
其二，建立家庭财产登记制。家庭财产能客观反映收入情况，正常情况下靠工薪收入的家庭财产是透明的。但是近年来一些人靠不正当手段获取大量灰色收入，工资不高，财产却十分丰厚。从已揭发的贪腐案件中可看出，许多贪官敛聚了大量钱财，又用这些钱财铺路，形成越腐越升现象。对干部特别是党员领导干部个人及家庭财产的核查，是建设廉洁高效政府的基本要求，是预防越腐越升的有效措施，也是国际上许多国家建设廉洁政府的成功经验。以全心全意为人民服务为己任的中国共产党的领导干部更应做到并要形成制度。即要升官就要公示家庭财产，让民众监督，以阻断腐败分子通过行贿买官发财的通道，这样对预防腐败有效，对保护干部更有效。特别是纪检、检察、审计部门的干部，要率先登记、公开自己的家庭财产，只有自己清正廉洁，形象良好才有说服力。
其三，健全、规范审计制度。财务审计是规范资金运行的有效手段。也是预防权钱交易的重要措施。改变现有个别地方只审一般行政、企事业单位，不审党政重要部门的现象。监利县一名不愿透露姓名的领导一针见血地指出了审计工作存在的弊端：“按程序县市审计部门应该对纪委财务进行一年一度的审计，但不知何原因这么多年来就一直没有审计过。”③这当然不是个案，折射出审计部门工作的无奈。要规范审计制度，地方党政主要领导、党政主要部门一把手应带头落实一年一审制，并公开审计结果；上一级纪检、组织部门要负起监督责任；同时要加强纪委、组织、审计部门联动。建议硬性规定凡调动、提拔的第一把手要在审计结论出来后再决定是否任命，改变不审计或审计结论未出来就已任命的做法。为排除对审计工作的干扰，建议采用地市、省市之间交叉审计办法，保证审计工作正常进行。
（三）创新监督机制
监督是预防腐败的重要环节。要深入研究新形势下权力运行的特点和规律，在权力授受、掌握、运用各个环节进行全程监督。在现有体制下第一把手掌有地方部门的最高权力。18世纪法国启蒙思想家孟德·斯鸠在《论法的精神》一书中有一段精辟论述：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不变的一条经验”，“从事物的性质来说要防止滥用权力，就必须以权力制约权力。”④
其一，加强对地方部门一把手决策权监督。一把手掌握地方部门社会事业发展决策权，决策失误就是最大腐败。决策是否违背党中央产业政策、宏观调控政策是监督的重点。对领导干部决策权的监督难点在于：同级领导包括纪委领导大部分是决策参与者。如“河南驻马店市确山县刘店镇在没有任何部门批准的情况下强征耕地一千多亩，交豫龙同力水泥公司建厂”⑤是镇党政一班人研究决定的，虽个别有不同意见但也只能保留，以少数服从多数为由，征地照常进行。这种现象普遍存在，一把手想办的事即使有偏差，班子成员也不敢强烈反对，这是干部共事的“常识”，所以同级对决策权的监督是微弱的；下级不参与决策无法监督；上级监督大部分在事后，因此对一把手决策权的监督是最薄弱的，但又是最必要的。可以尝试建立经常性的巡视制度，进一步创新巡视工作方式方法，使巡视工作启动更灵活、方法更多样。可尝试公开巡视员在巡视地的私人电话和住址，畅通民众反映意见和要求的渠道。同时，巡视员以普通人身份深入当地民众，了解社情民意，同时列席当地党委会，认真倾听不表态，以党的政策衡量班子决策的科学性与否，一旦发现问题，如一把手做出违反国家政策的决定，或执行党中央政策阳奉阴违另搞一套，或干部工作、生活、作风及其他方面存在问题，应立即上报，由上级组织出面核实情况，并纠正，以在一定程度上遏住决策失误的发生。
其二，加强对部门单位内部制度规定的监督。制度是要求大家共同遵守的办事程序或行动准则。这就表明它是维持社会秩序正常运行的一个规则。所以要求制度规定要公平、公正、公开、合情合理，既使是单位内部制度，也要符合公共利益，对损害公共利益的单位内部制度（规定）应进行全面清理，或整改或废除。第一，部门单位纪检员要加强监督。但是许多单位纪检员与单位利益是连带的，取消了单位不合理的制度（规定）也就减少了自己的利益，致使单位纪检员监督功能弱化。因此要研究改变单位纪检员的配备方式，建议改调任为统一由同级纪委派驻，与各单位工资、福利、补贴脱钩，并一年一轮岗，促使纪检员能按纪委要求对本单位各种制度规定进行全面清理。第二，纪检监察机关要加强对各单位内部制度规定的监督，并把它列为年终党风廉政检查的一项内容。要率先清理纪检监察机关内部的制度。纪检监察部门是受人尊敬的单位，掌握监察大权，本身更应严格遵守党纪国法，并主动接受党委和审计部门的监督。各单位年终或岁首都要主动通知审计部门进行审计并形成制度。党委第一把手也要大胆进行监督，形成既监督他人，又接受他人监督的良好氛围。
其三，适时出台《公民举报法》，用法律保护公民的监督权利。公民的举报是有效的监督，也是预防权力滥用的有效举措。在法律不健全、不完善情况下，举报者遭受打击报复，付出惨重代价的事履见报端，极大地打击了群众举报的积极性。为此，要有新的措施来激发群众参与廉政建设的热情，提升群众监督权力运行的责任感。第一，重奖署名举报且举报属实的群众。第二，要重视匿名举报。凡在纪检、检察专用网站、专线电话上举报的都要认真核查，并在网站上定期公布核查结果，使群众提供的每一条线索都有着落。第三，经常公布查处各地贪官情况。引导人民群众关心反腐倡廉建设。
（四）完善惩处机制，形成强大威慑力，使党员干部不敢腐败
惩治机制是构建科学惩、防体系的重要方面。惩治的目的是警示、是威慑，也是一种教育。所以惩治要适时、适当，把握标准，严肃对待，让贪官在经济上倾家荡产，政治上身败名裂。
其一，从严从重惩处渎职又严重腐败并造成恶劣影响的贪官。原国家药监局局长郑筱萸被判处死刑，改变了法院以往对省部级高官腐败案件采用的坦白、认罪、退赃，即可免死、事实上的从轻处罚的模式，在民众中产生了巨大反响，极大震慑了腐败分子，坚定了人们反腐败的决心，收到了极好的效果。
其二，借助国际反腐公约的实施，加大国际反腐合作力度。对逃逸境外藏匿的腐败分子在引渡回国后，更要严厉惩处，给腐败分子一个明确回答：世界的任何角落都不是避风港，都躲避不了受惩处的下场。同时要发挥惩处之后的警示作用。各地区每个季度都应选择一两个当地腐败分子的典型案例，让腐败分子现身说法，对全体党员干部进行直观教育，能收到很好效果。
其三，健全引咎辞职机制。引咎辞职是一种带有人情味的温和惩处，运用得当能收到很好的效果。国人官本位意识浓厚，长期以来形成的能上难下的用人机制，使官员们对引咎辞职产生恐惧感，因而除非开除公职，引咎辞职的极少。应借鉴其他国家公务员管理办法：凡渎职给国家造成巨大损失的，单位发生重大事故的，贪污腐化有失形象的，下属出现重大问题的等等，都应责成主要责任者引咎辞职。要健全引咎辞职机制，要把引咎辞职与公务员退出机制结合起来。要改变现有一些地方今天责令某人引咎辞职，明天就异地升职，把引咎辞职当成蒙骗群众、间接保护犯有重大过错的干部的挡箭牌。
三、深入研究新形势下腐败的新特点，探索建立预防腐败机制的新思路
随着经济快速发展、科学技术日新月异，腐败的手段变的更为隐蔽。要深入研究新的腐败形式，探索预防腐败的有效办法。
（一）建立预防期权腐败的制度
期权腐败是现实腐败的衍生品，是新形势下腐败的新形式，其特点是一次“投资”隔年或隔数年“回报”，其“回报”方式可以是现金、实物，也可以是优厚待遇的职位。受益的人可以是亲人亲属，也可以是至交亲友。期权腐败隐蔽性强，时间跨度长，查处难度很大。2007年的《规定》是惩、防期权腐败的重要文件。要认真学习理解，逐项对照，既查在职的干部，也应追查已调离的、已退职退休的干部。对已自愿辞职到私营企业任高管领高薪的中高级干部要特别关注，要查清这些人在位时是否已为私企业主谋取丰厚利益，弄清其领取百万年薪的来龙去脉。一旦发现问题要认真查处，决不能让捞了一把就走的人逃避惩处，以彻底斩断期权腐败链条。
（二）发挥人大代表、政协委员对党员领导干部的监督作用
各级人大代表、政协委员是人民群众选出来的，是代表民众参与社会管理、监督权力运行的，但是却出现人大代表、政协委员官僚化现象。第一，很少深入民众，听不到或很少听到群众的呼声。有的任一届代表与选民见不上一次面，更不要说倾听民众呼声与要求。第二，人大代表、政协委员发言官方化。听了民众的要求、建议，代表、委员不敢在会上发言，既使有发言机会，也不敢把群众的要求真实地反映出来，而是泛泛而谈，顾左右而言他，肢解了群众的意愿，削弱了监督功能。要建立人大代表、政协委员微服私访制，规定人大代表、政协委员在任期内每年都要微服深入选区调查了解，不事先告知，不要小车接送，不要求听汇报和生活接待，直接深入机关、企事业单位、社区、住宅区、村民小组，倾听民众心声，了解住在小区内的党政领导干部情况。通过微服私访，人大代表、政协委员们能听到对党政干部的真实评价，能掌握许多有价值的线索，收到意想不到的监督效果。
（三）探索建立曝光腐败案件的机制
近年来一系列的腐败案件如买官卖官案件、官煤勾结案件、严重污染案件、虐待农民工案件等等都是新闻媒体最先曝光后引起高层重视。经核查绝大部分都是事实，一个案件拉出一串贪官，说明媒体在反腐败工作中具有特殊作用。国家安监局原局长李毅中说：“凡是媒体曝光的都有责任查清。”⑥这是对记者深入群众听到纪检监察部门听不到的话、掌握纪检监察部门掌握不到的证据、为纪检部门提供反腐败线索的充分肯定。要用制度保障记者的采访权、发表权。只要不涉及国家机密都可以见报，特别对地方领导的贪渎行为、包养情妇等丑行就应大胆曝光。建议效仿外国的一些作法，大胆曝光公众人物的各类丑闻。在国外，人们认为州长、总统都是靠选民选出来的，是靠纳税人的税金养活的，出了丑闻就是给选民抹黑，因而毫不留情。中国传统的观念是为尊者讳，因而对名人、官员的丑闻不敢曝光。现在有一种奇怪现象，甲地腐败案件乙地曝光，乙地案件丙地曝光，本地案件不敢曝光，削弱了监督效果。应改变这种现象，大胆地曝光腐败案件，同时对案件进行分析解剖总结并吸取教训，让人民群众看到党反腐败的决心和行动。要提高地方主要领导对舆论监督重要性、必要性的认识，把自己自觉地置于群众监督、舆论监督之下，使各种腐败行为无所藏匿。
注释：
①《胡锦涛在2003年2月中纪委二次全会上讲话》。
②2006年中办30号文《关于领导干部报告个人重大事项的规定》（简称《规定》）中指出：副处级以上干部需就本人的重大事项，包括本人、配偶、共同生活的子女营建、买卖、出租私房和参加集资建房的情况，本人、子女与外国人通婚以及配偶、子女出国（境）定居的情况……在事后一个月内以书面形式报告。
③《湖北监利县委书记怒斥县纪委》，载《东南快报》2007年6月13日B29版。
④孟德·斯鸠，《论法的精神》（上），北京商务印书馆，1961年版，转引自杨艳《影响党内监督实效的因素分析》，《理论月刊》2007年10期，第75～77页。
⑤《河南驻马店违规征地，镇政府出动300人铲掉千亩小麦》，载《海峡都市报》2007年6月13日A20版。
⑥《人民日报》2007年6月19日第十版。
参考文献：
1、《邓小平文选》1～3卷。
2、《江泽民文选》1～3卷。
3、《中国共产党》，2006年第1～12期，2007年第1～12期，2008年第1～5期，中国人民大学书报资料中心。
4、《求是》，2006年第1～24期，2007年第1～24期，2008年1～14期。
5、《十七大报告学习辅导百问》，学习出版社，2007年10月1版。（责任编辑：丁琼）经济研究
