［提要］建国六十年取得的成就举世瞩目，但社会中仍存在诸多不和谐因素，如区域差距的扩大。缩小区域发展差距不只是缩小区域经济总量间的差距，更要注重缩小区域间基本公共服务的差距。目前我国省际毗邻地区由于其特殊的地理位置受省际壁垒影响，长期发展滞后，基本公共服务难以保证，区域之间的差异进一步扩大。党的十七大从优化国土开发，促进区域协调发展的目标出发，提出注重实现基本公共服务均等化。在合作共赢的浪潮不断高涨，区域间的经济合作已成趋势的形势下，通过省际毗邻区域合作，引导生产要素跨区域合理流动，推动其公共服务均等化，为实现区域经济社会协调发展指明了前进的方向。
      ［关键词］基本公共服务均等化区域差距省际毗邻区区域协作

      建国六十年来，中国共产党团结带领全国各族人民，取得了社会主义现代化建设的伟大成就，中国经济社会发生了翻天覆地的变化。随着我国政府对民生工作的重视，构建社会主义和谐社会和以人为本的科学发展观的提出，人民生活原来温饱不足的状态得以改变，实现了总体小康，正在向全面小康扎实迈进。城乡居民收入水平和富裕程度显著提高，生活水平和质量明显改善，居民消费水平不断提高。覆盖城乡的社会保障制度逐步建立和完善，社会保障体系建设取得明显效果。建国六十周年，我们取得的成绩举世瞩目，同时我们也要清醒地认识到目前我们的社会中仍存在诸多不和谐因素。与我国综合实力逐步增强，国内生产总值快速增长相伴而生的是人们在各方面的差距也随之拉大，这其中就包括了区域差距的扩大，东部沿海地区发展突飞猛进，而中西部地区的发展却相对滞后。而在我国公共服务总量不足的情况下，在不同的地区，公共服务的分配也存在失衡问题。在广大的中西部地区，由于区域发展的相对滞后，相当一部分人不能充分享受基本的公共服务，与东部发达地区人们所享受的公共服务存在着相当大的反差，公共服务分配的失衡又进一步制约了区域的协调发展。区域差距扩大涉及到发展问题，与人民生活息息相关，亟需政府予以解决。正因为如此，中央政府明确提出要实现基本公共服务均等化。
      《“十一五”规划纲要》提出的“健全扶持机制，按照公共服务均等化原则，加大国家对欠发达地区的支持力度”是公共服务均等化的首次正式提出。党的十六届六中全会通过的《构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，对实现基本公共服务均等化做了更为详尽的阐释，指出“健全公共财政体制，调整财政收支结构，把更多财政资金投向公共服务领域，加大财政在教育、卫生、文化、就业再就业服务、社会保障、生态环境、公共基础设施、社会治安等方面的投入。”十七大报告再次明确提出“缩小区域发展差距，必须注重实现基本公共服务均等化”。可见，基本公共服务均等化已成为构建社会主义和谐社会的基本理念，成为贯彻以人为本的科学发展观，推动经济社会全面、协调、可持续发展的重要指导原则。
      党中央提出的基本公共服务均等化，其内涵包括全体公民享有基本公共服务的机会均等、结果大体相等，同时尊重社会成员的自由选择权。应本着范围适中、标准适度的原则，在就业服务和基本社会保障等“基本民生性服务”，在义务教育、公共卫生和基本医疗、公共文化等“公共事业性服务”，在公益性基础设施和生态环境保护等“公益基础性服务”，在生产安全、消费安全、社会安全、国防安全等“公共安全性服务”诸多方面，逐步实现均等化①。
      基本公共服务均等化是缓解和谐社会构建过程中所存在的社会矛盾的现实需要。目前，我国社会总体上是和谐的，但也存在不少影响社会和谐的矛盾和问题，如区域发展不平衡的问题。我国地域辽阔，各地经济发展水平存在较大差异。区域之间发展不平衡已日益成为影响社会和谐的重要因素，必须尽快采取切实有效的措施，改变这种局面。造成我国地区发展差异和不协调的原因是多方面的，既有自然地理和资源禀赋及历史基础等方面的客观原因，也有发展战略、体制设计和政策选择等人为方面的原因。前者在一定的历史时期难以发生显著变化，而后者则是我们通过调整制定相应的政策战略可以加以控制的，也是我们解决区域发展不平衡问题的重要切入点。
      建国初期，出于缩小地区差距和国防安全等方面的考虑，国家实施了以“内地建设”和“三线建设”为重点的均衡发展战略，取得了一定的成效，但在客观上也限制了发达地区的优势发挥，从而影响了国民经济的整体发展速度。这段时期，我国与西方发达国家的差距非但没有缩小，反而进一步拉大。改革开放以后，以“沿海发展”为重点的非均衡发展战略的实施，极大地释放了东部发达地区的经济能量，东部发达地区的高速发展也拉动了国民经济整体的高速发展，但这种发展战略的实施同样也带来了诸多问题：一方面进一步加剧了发展的不平衡，地区之间的差距进一步扩大；另一方面过去各种隐性的区域问题日益浮出水面，严重影响着国民经济的良性运行、社会的稳定发展及现代化战略目标的实现。时代需要新的区域发展观，区域经济发展的阶段性特征要求新的区域发展战略的到来，在总结过去经验教训的基础上提出的区域经济协调发展作为一种全新的经济发展观，体现了区域发展的阶段性要求。实行改革开放以来，特别是实施西部大开发、振兴东北地区等老工业基地、促进中部地区崛起、鼓励东部地区率先发展的区域发展总体战略以来，各地经济社会发展水平有了很大提高，人民生活也有了很大改善，但区域间发展不协调、发展差距拉大的趋势仍未根本改变。
      地区差异不仅仅存在于东部沿海发达省份和中西部内陆省份之间，在各省份内部，即使是在经济发展较好的省份其内部不同市区县之间也存在着发展的差异，特别是各省省际边缘地区，由于其特殊的地理位置，远离行政中心，又深受省际壁垒的影响，长期以来经济社会发展比较滞后。十七大报告特别提出要“加大对革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区发展扶持力度。”这些地区往往位于省际边缘地区，从省内来说，它们都是各省的边缘区，远离各自的经济、政治中心，接受这些经济发达地区辐射带动作用的机会相对较少，在各省制定社会经济发展战略时也大都因其位于各省边缘位置偏僻而常常很少顾及。同时又由于这些地区处于省际毗邻地区，由于经济和政治体制造成的地区分割，阻断了相邻各地的社会联系和经济联系，给省际毗邻地区的经济联系与发展制造了许多障碍。此外，僵硬的行政区划管理体系，人为地把边界地区的经济活动束缚在行政隶属关系的各种制约之中，物资、劳动力、资金、技术、信息等流通渠道不畅，省与省、市与市、县与县之间在商品流通渠道上构筑了一道又一道边界壁垒，使得这些地区深受其害。
      与此同时，我国自改革开放以来就逐步出现了区域保护与市场分割的现象，至今这一问题仍没有得到很好的解决，区域保护与市场分割不但没有减轻，反而在一定程度上不断加重。特别是随着区域保护与市场分割的对象、内容及其重点的转移，其所采取的形式也随着不断变化，手段也更加复杂化。据有关材料显示，目前地区保护行为已经由过去禁止本地资源外流为主转变为限制外地产品进入当地市场为主；保护手段则由直接下达“红头文件”转变为制定一些只有当地产品才具备的所谓技术、质量、环保或安全标准，达到限制外地产品的目的；保护范围也从产品扩大到劳动力、资金等生产要素②。区域保护与市场分割成为当前我国经济秩序混乱的突出表现之一，它阻碍着我国经济的健康发展，与社会主义市场经济的内在要求相左。在当前经济全球化和区域经济一体化的前景下，现阶段的区域保护与市场分割对我国经济发展的危害逐渐增大，直接影响了我国参与国际竞争的能力，严重干扰国民经济的正常运行和宏观经济的平衡，在微观经济层面上则降低了资源配置的效率，阻碍了统一市场下区域经济的协调发展。
      诚然，区域发展差距是自然、历史、经济综合作用的结果，具有一定的客观必然性，解决起来需要较长的时间。同时，区域协调发展也只能是相对的，不同地区由于其自身的自然历史因素，要在短期内改变自身的发展水平比较困难，因此要使各区域经济发展总量大体相等是不现实的，搞绝对均等更不可能。从我国的情况来看，区域之间的差距不仅反映在经济发展水平和居民收入方面，更反映在政府提供的基本公共服务方面。目前，我国正处在由生存型社会向发展型社会转变的关键时期，全社会公共需求全面快速增长同公共服务不到位、公共产品短缺的矛盾比较突出。特别是在发展水平较低的区域，义务教育、基本医疗、社会保障等基本公共服务的供给，已经成为这些地区人民现实和迫切的期盼。
      科学发展观提倡以人为本，促进区域协调发展、缩小区域差距，最终目的是逐步使居住在不同区域的人民，都有接受教育的机会、都有就业和参与发展的机会、都享有均等化的公共服务，都享有大体相当的生活水平。可见，缩小区域发展差距不仅要注重经济总量的提高，还必须不断缩小不同区域之间人民生活水平的差距，即注重缩小区域间基本公共服务的差距，实现基本公共服务均等化。党的十七大报告指出，缩小区域发展差距，必须注重实现基本公共服务均等化，引导生产要素跨区域合理流动，为实现区域经济协调发展指明了新的发展方向。
      实现基本公共服务均等化，即要使全体公民享有基本公共服务的机会均等、结果大体相等，同时尊重社会成员的自由选择权。而我国目前东部地区与中西部地区之间，甚至是各省份内部各地区之间的发展差距仍然很大，且区域保护与市场分割的存在给基本公共服务均等化的实现带来了困难。实现基本公共服务的均等化，关键就在于如何提高这些地区所能提供的基本公共服务的水平，实现所有公民享受基本公共服务机会的均等。针对省际毗邻的特殊区域，加强区域间的合作与协作，是实现基本公共服务均等化的前提。省际毗邻区域，一方面给其发展带来了某些制约影响，同时也带来了协作发展的机遇与条件。省际毗邻区由于其共同的地理位置，密切的地缘关系和相似的自然条件，产业结构相似，经济发展水平相近，社会文化具有同质性，完全具备进行区域合作的条件。通过省际毗邻区的区域合作，打破行政区划桎梏，一方面可以促进省际毗邻地区的发展，提高当地的基本公共服务供给水平，另一方面，可以在更大范围内实现资源的有效配置，加快区域经济一体化进程，实现全国范围内的基本公共服务均等化。
      实现基本公共服务均等化，省际毗邻地区的区域合作必须坚持以人为本，即坚持发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享，既满足全体人民的物质生活需要，也满足其精神生活需要、生命健康需要、安全需要以及参与政治生活和社会生活的需要。推进省际毗邻地区的区域合作，其最终目的是逐步使居住在这些区域的人民享有均等化的公共服务，都享有大体相当的生活水平。因此，省际毗邻地区在选择区域合作的项目和重点时，应从当地人民的实际情况出发，要从人民群众最关心、最直接、最现实的基本公共服务需要入手，全力做好扩大就业、完善社会保障的工作，千方百计增加就业岗位，加快完善与经济发展水平相适应的社会保障体系，并不断扩大覆盖面。大力发展教育事业，切实做好保障义务教育的工作，纠正教育领域乱收费现象，把减轻群众的教育负担落到实处。积极完善改进公共卫生服务，逐步解决群众看病难、看病贵问题。大力加强社会治安防控体系建设，做好安全生产工作。通过不断改善人民群众的生产生活条件，满足人们的公共产品需求，切实完善当地的基础设施和教育、卫生、文化等公共服务设施，从而逐步缩小地区间基本公共服务的差距。
      实现基本公共服务均等化，加强省际毗邻地区的公共服务合作是重要抓手。公共服务是政府的基本职能之一，然而省际毗邻地区由于其特殊的地理位置，所获得的公共服务往往是本省内水平较低的。就以基础设施中的交通设施为例，省际毗邻地区的交通布局由于受行政区划条块分割的影响，各经济中心在跨行政区间的相互作用摩擦力增大，致使该地区生产要素流通不畅，成为制约省际毗邻地区发展的瓶颈。首先，省际毗邻地区一直是“鸡犬之声相闻，老死不相往来”，经济社会活动基本局限在各行政区划自身狭小的地域空间内进行，缺乏地域上的连续性。其次是过境交通路线质量差，路面标准低。无论是国道还是省道，都由当地交通部门负责修筑。由于道路的外部性特点，省际毗邻地区的道路往往是两省共用，各省的态度均不甚积极，因此在修筑和维护时就会出现问题。再次是边界地区断头路多。边界地区是各级行政区权力的极限所在，其交通路线的建设难以进入各级政府的视野之中。因此省际毗邻地区的公路质量往往低于各省平均水平，严重限制了这些地区经济的发展，从而进一步阻碍了该地区基本公共服务均等化的实现。因此，在推进省际毗邻地区区域合作的过程中，必须重点推进各地政府在提供公共服务上的合作，形成相应的合作机制并建立协调机构，切实解决在实现基本公共服务均等化过程中出现的各种问题。
      当今中国，谋求区域经济协调发展，实现合作共赢的浪潮不断高涨，区域间的经济合作已成趋势。珠三角、长三角等地区的一体化进程迅猛，带动辐射力越来越强，京津塘区域一体化合作已提上日程，在国家振兴东北战略的带动下，辽沈板块正在加速突起，成渝经济区被纳入国家“十一五”规划，汉长株潭新特区正在积极探索新型工业化、新型城市化之路。区域经济一体化浪潮方兴未艾。借助区域经济一体化的大潮，加强省际毗邻区的区域合作，以公共服务合作为重要抓手，实现基本公共服务均等化，对缩小区域发展差距、促进社会公平公正、维护社会和谐安定、确保人民共享发展成果都具有重要的政治和经济意义。
注释：
①常修泽：《缓解社会矛盾 逐步实现基本公共服务均等化》，《人民日报》，2007年1月31日第09版
②《区域经济：迎来中国新一轮雁阵起飞》，http://news.xinhuanet.com/politics/2005-10/08/content_3593965.htm
参考文献：
①安树伟：《行政区边缘经济论》，中国经济出版社，2004年版。
②孙晓莉：《和谐社会视域中的公共服务改革》，《青岛行政学院学报》，2006年第5期。
③金人庆：《完善公共财政制度 逐步实现基本公共服务均等化》，《农村财政与财务》，2006年第12期。
④张长春：《倡导社会公正 促进公共服务设施配置的均等化》，《中国经贸导刊》，2006年第21期。
⑤唐钧：《“公共服务均等化”保障6种基本权力》，《实事报告》，2006年第6期。