［提要］行政处罚自由裁量权是行政权力的重要组成部分，它的存在为行政主体提高工作效率的同时，也为行政主体留下了寻租空间。本文立足于近五年来福州市规范行政处罚自由裁量权的探索与实践，深入分析了构建行政处罚自由裁量权基准制度、实现行政处罚自由裁量权电子化运行、提高行政执法队伍整体素质、健全行政处罚自由裁量权监督体系等做法，总结了一条以标准化管理、电子化运行、透明化行使、实时化监督为内容，规范行政处罚自由裁量权运行的路子。

［关键词］行政处罚自由裁量权

 

 

　　行政处罚自由裁量权作为行政处罚权的内核，是行政权力的重要组成部分，是行政机关灵活、有效地实施行政管理的必须和必然。但是，正如英国历史学家阿克顿勋爵所指出的“权力趋向腐败，绝对权力导致绝对腐败”，行政处罚自由裁量权因其灵活性而更趋于被滥用，更具内在“堕落的、无耻的和腐败的力量”。在行政处罚执行中曾经暴露出来的畸轻畸重、同案异罚，以及“关系案”、“人情案”、“态度案”等问题，正是这种力量的最好注脚。因此，规范行政处罚自由裁量权，不仅是推进依法行政的客观需要，而且是防治执法腐败的内在要求。2007年以来，福州市把规范行政处罚自由裁量权作为源头防治腐败的一项重要工作，按照权力取得有据、配置科学、运行公开、行使依法、监督到位的要求，全面推行行政处罚自由裁量权标准化管理、电子化运行、透明化行使、实时化监督，有效预防了自由裁量权的滥用，取得了较好的效果。

一、构建基准制度，压缩行政处罚自由裁量权弹性空间

　　孟德斯鸠曾经说过：有权力的人们使用权力，一直遇到有界限的地方才休止。从立法角度看，行政处罚自由裁量权来自于法律法规的明示或默示授权，众多“含糊”、“弹性”的法律条款给予执法者模糊而宽泛的权力边界。因此，规范行政处罚自由裁量权的首要维度就是要从法律规范本身入手，通过建立行政处罚自由裁量权基准制度，努力压缩、减少、减低甚至在一定范围内消灭自由裁量，使原来一些较原则、抽象的规定变得具体、细致，一些较含糊、弹性的规定变得清晰、刚性。

（一）全面开展职权梳理

职权清晰是建立自由裁量权基准制度的基础。为了使执法部门对本部门行政处罚权做到胸中有数，福州市制定出台了《福州市规范行政处罚自由裁量权规定》和《福州市政府办公厅关于开展规范行政处罚自由裁量权工作的实施意见》，要求各执法部门认真对照相关法律、法规和规章，全面细致地梳理行政处罚权，对涉及面广、应用频繁、关系群众切身利益、裁量幅度较大的处罚项目进行逐一登记、分类汇总，包括法律颁布机关、处罚种类、处罚幅度、执法机构等内容，形成“权力清单”，明确权力来源。 同时，编制行政处罚职权目录，统一编码，使每项行政处罚权都有固定的“身份”，不在职权目录中的行政权力不得行使，并根据法律、法规、规章的变化，及时更新目录。经过梳理，我市具有行政处罚权的行政执法部门有45个，共5399项行政处罚项目，分别占全部执法机构的81%和所有行政执法项目的76%，做到了职权清晰，规范有据。

（二）深入推行流程再造

程序正义是实体正义得以实现的重要保证。造成行政处罚自由裁量权被滥用的一个重要原因是裁量流程的混乱无序，或表现为执法人员岗位职责的不明确，或表现为裁量权限界定的不清晰，或表现为裁量报批程序的不完善，等等。推行行政处罚权流程再造，就是要全面规范行政处罚权行使流程，不管是有“弹性空间”的项目，还是没有明显“弹性空间”的项目，都要按照严格的程序规范运行。按照这一理念，全市45个具有行政处罚权的单位在全面清权的基础上，对行政处罚权实行标准化管理，建立行政处罚权数据库，绘制覆盖全过程的权力运行流程图，载明权力行使条件、承办岗位、运行程序、办理时限、监督制约环节、相对人的权利、投诉举报途径和方式等，使权力的行使有了固定的“路径”，保证执法部门和执法人员清楚地知道行政权力的分布和运行程序，做到权责一致。完善行政执法程序，制定实施行政处罚的检查、调查、听证、审核、批准等行政执法程序规定；建立说明理由和告知制度，在作出行政处罚决定之前，告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由、依据、处罚种类、罚款数额，以及依法享有陈述权、申辩权、要求听证的权利以及不服行政处罚决定申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；实行重大疑难案件处罚集体审理制度，对案情复杂、案值较高、裁量标准外处罚等案件实行“会审”制度，集体研究决定，防止或减少因个人权力过分集中而滥用行政处罚自由裁量权行为的发生。

（三）细化量化裁量标准

细化量化裁量标准是建立基准体系的核心。总的来说，就是执法部门按照分级分档的原则，根据违法行为的事实、性质、情节、危害程度、主观过错等因素，结合本单位行政执法具体情况，将违法行为划分为3至5个级别，每个级别再细化为若干个档次，以此界定违法行为的具体处罚标准，把“模糊”概念和“弹性”条款具体化、明确化、细致化，从而减少行政执法人员的主观随意性，使行政处罚自由裁量权受到约束。如，市工商局把每一种违法行为分为“3 级9档”，按违法行为所对应的性质、情节、后果的级别档次来确定行政处罚的幅度。具体来说，就是对处罚项目进行分类细化、分档实施，并以制度的形式加以固定和执行。对于经常出现且情况不复杂的违法行为，在法定处罚幅度范围内，明确规定一个处罚档次（如表一）；对确实难以固定的项目要按照违法情节分类细化，确定统一的处罚基数，制定统一的量罚公式。在细化量化工作中，坚持教育与处罚相结合的原则，凡可采用教育、整改等方式纠正的，一般不实施行政处罚；初次违犯的，除情节特别严重或后果严重外，一般从轻处罚；因不可抗力原因造成，情节轻微且未对社会造成实质性危害的，从轻或免于处罚。目前，我市执法部门的5399项行政处罚权已细化量化为21944项处罚档次，压缩了自由裁量空间，保证了量罚尺度的相对统一，促进了行政处罚自由裁量权的准确运用。

表一：随意抛撒建筑垃圾的行政处罚表项目名称任何单位随意抛撒建筑垃圾的 裁量编码FZ01CG-CF-0007法律依据《城市建筑垃圾管理规定》第十五条执法单位福州市市容管理局 违法程度违法情节处罚裁量标准 轻微污染面积50平方米以下的责令限期改正，并处5000元罚款 一般污染面积50-100平方米的责令限期改正，并处1万元罚款 较重污染面积100-150平方米的责令限期改正，并处2万元罚款 严重污染面积150-200平方米的责令限期改正，并处3万元罚款 特别严重污染面积200平方米以上的责令限期改正，并处5万元罚款

二、注重科技防腐，实现行政处罚自由裁量权电子化运行

　　为了防止或减少人为因素的干扰，确保自由裁量权基准制度落到实处，福州市充分运用现代信息技术，依托“中国福州”门户网站（www　fuzhou　gov　cn）建成了福州市网上行政处罚系统，将行政处罚权行使流程和细化量化的裁量标准固化到系统中，所有行政处罚行为均在网上执行，使行政处罚自由裁量权进入了e控时代。

（一）全部案源入库管理

有案才有罚，无案无所罚，案源即违法行为是行政处罚权启动的“开关”。福州市将案源管理作为实现网上行政处罚、规范自由裁量行为的第一道关口，要求所有案源都要及时、客观、全面地纳入系统管理，防止行政处罚“体外循环”，预防执法人员随意“销案”、“吃案”等问题的发生。为此，网上行政处罚系统一方面设置了功能齐全的案源管理库，执法人员巡查发现的、群众投诉的、媒体报道的以及上级交办或部门转办的案源信息，都与系统相联接，第一时间录入案源登记模块，进行全程跟踪监管。另一方面，配备远程电子终端设备，在市环保局、市市容管理局、市公安局等行政执法部门推广3G手机现场执法模式，执法人员在执法现场可以用手机直接拍照并上传到系统，第一时间将远程违法行为的处罚纳入系统监管，避免了执法人员随意隐匿或更改证据，同时也不给说情、打招呼留下时间和空间。

（二）行为判罚自动生成

在以往的行政处罚案件处理过程中，执法人员的主观能动性贯穿于案件的立案、调查、处罚等各个环节，既涉及到对案件性质的判断，又涉及到案件情节的认定，处罚结果容易受到诸如执法者个人素质、专业知识等非法律因素的影响。网上行政处罚系统弥补了传统执法行为的不足，系统内嵌了行政处罚权的行使流程，执法人员实施行政处罚只能按照制定的流程进行，而且每个环节的办理人员、办理意见、办理时间都由系统记录在案，便于查阅、监督；更关键的是，系统把细化量化后的行政处罚标准电子化，执法人员实施行政处罚只要把相应的违法事实输入系统，系统会比对已有的处罚标准，自动生成处罚结果，实现了系统的自动判罚。网上行政处罚系统的建立，不但将执法者从各种复杂的判断局面中解脱出来，而且使行政处罚自由裁量权在执法人员手中由“皮筋”变成了“钢尺”。

（三）裁量过程公开透明

“阳光是最好的防腐剂。”行政处罚自由裁量权只有在充分公开的条件下才能获得合理合法、公平公正的结果。网上行政处罚系统为行政处罚自由裁量权公开透明行使，提供了一个不受时间和空间限制的载体。按照要求，全市所有行政处罚事项的法律依据、处罚流程、处罚标准、处罚结果以及执法人员的资格等信息全部在互联网上进行公开，对于具体的行政处罚事项，当事人和不特定的社会公众可以进入系统，轻松地查询到该案的主办人、办理程序、处罚依据和标准，甚至处罚结果等实质性内容。如果行政相对人有异议，可以通过网络进行在线投诉。全过程的公开透明，极大地降低了因信息不对称而造成的公众对行政处罚“暗箱操作”的担忧，提高了公众对行政执法行为的信任度和满意度。

三、严格教育管理，提高行政执法队伍整体素质

　　权力本身是中性的，因为增加了人的因素使它呈现不同的价值取向。福州市在规范行政处罚自由裁量权中，始终抓住人这个根本因素，注重从思想道德、专业能力、责任落实等方面，强化行政执法队伍建设，努力打造一支文明、高效、廉洁的执法队伍。

（一）加强权力观教育

一段时间以来，部分执法人员想当然地把行政处罚自由裁量权作为自己的“自留地”，认为自由裁量权是“法律给执法者设定的权力”、“我想如何处理就如何处理”、“在自由裁量之内我就有权决定”。针对这种情况，福州市深入开展正确权力观教育，先后在全市广泛开展以加强作风建设、“学条规、守纪律、树形象”、“加强纪律教育、促进廉洁从政”、“强化制度教育、规范从政行为”等主题教育活动，促使执法人员正确认识行政权力的来源和性质，牢固树立“权为民所用”的理念，自觉抵制不良思想和不当行为的干扰。深入开展警示教育，充分利用“福州市反腐倡廉警示教育馆”，运用发生在身边的40多个典型案例教育执法人员，并组织干部开展讨论交流、撰写心得体会，使党员干部经受触及灵魂的廉政教育，做到反腐倡廉警钟长鸣。

（二）提高执法能力水平

注重严把入口关，在公开、平等、竞争的基础上更加注重择优，努力把政治素质好、思想品德优、业务能力强的人才充实到行政执法队伍，提高执法队伍整体素质。注重强化执法者的服务理念，突出行政处罚服务管理的功能，改变“以罚代管、为罚而罚”的思维，坚持教育在先、警示在先，使行政处罚的实施有利于良好社会秩序的形成。注重开展业务知识培训，加强对法律法规、专业技能、执法技术的学习，尤其是实行行政处罚自由裁量权基准制度和电子化运行后，进一步强化对执法流程和裁量标准的把握，全面提高行政执法人员的法律素养、思维能力和调查能力，合理合法地行使行政处罚自由裁量权，确保行政处罚事实清楚、证据确凿、定性准确、处理恰当、程序合法、手续完备。

（三）落实执法责任制

根据权责一致的原则，进一步健全行政执法责任制，制定出台福州市《关于实行行政执法责任制的通知》和《关于推行行政执法责任制实施方案》，建立健全罚缴分离、执法公示、错案责任追究、评议考核、复核、复议应诉及受理投诉等制度，明确执法主体、执法依据、权限与责任。强化办案人员的责任意识，落实主办人负责制，主办人在对违法行为的检查、取证、定性、处罚等享有第一建议权的同时，对案件负第一法律责任。如果案件出现问题、构成追责情形，首先追究案件主办人。对在行使行政处罚自由裁量权中有违法违规行为的执法人员，根据性质、情节、后果，可以采取责令作出书面检查、效能告诫、离岗培训、调离工作岗位、党政纪处分、扣除部门绩效评估分值、移送司法机关处理等方式追究责任，以严肃的纪律来保证权力的正确行使。

四、完善监督体系，确保行政处罚自由裁量权规范运作

　　有效的监督是防止权力滥用的关键。几年来，福州市着眼于构建完善的监督体系，既注重加强行政执法部门的内部监管，又注重发挥纪检监察机关、人大政协机关和社会力量的监督，畅通监督渠道，创新监督方式，构建纵横交错、上下联动的监督机制。

（一）加强行政执法内部的日常监管

合理划分岗位职责分工，设立行政处罚立案岗位、调查岗位、合法性把关岗位和决定岗位，明确每个岗位的工作职责，形成各个岗位之间既相互配合又相互制约的工作格局。加强行政处罚案件的内部审查，从是否属于本执法机关管辖范围、适用法律是否正确、证据是否充分确凿、事实是否清楚、程序是否合法等方面进行审查，对事实不清、定性不准、程序违法、裁量不当的行为，及时加以纠正。实行执法监督考核制度，有针对性地开展执法监督检查活动，对已办结的行政处罚案件进行抽查，并将检查的结果作为执法人员绩效考评、岗位调整、工作奖惩的重要标准，促使执法人员对事实负责、对法律负责，同时也对自己负责。

（二）实行两级网上行政执法监察

市纪委、监察局、效能办组织行政执法部门认真查找行政处罚廉政风险点，确定不予受理、不予立案、变更案由、撤销立案、处罚标准违规、办理超时、群众投诉等7种异常情况为监察重点，并把这些监察点内置于网上行政处罚系统的流程中，实现纪检监察机关对行政处罚工作进行全过程实时监察。当行政执法部门在网上行政处罚过程中出现任何一种异常情况，执法监察系统会自动亮灯提醒，驻在部门纪检组、监察室及时对异常情况的理由和原因的真实性、合法性进行跟踪调查。市纪委、监察局、效能办对各执法部门履行监管职责进行再监督，对系统出现的异常情况，可以采取责令说明理由、网上督办、调阅案卷、现场调查等多种方式进行督查。

（三）发挥其他主体的监督作用

行政监督与人大监督、政协监督、司法监督和社会监督密切配合，尊重和支持各监督主体发挥各自的监督职能，既讲求分工，又强调合作，对人大、政协等机关反映的问题，组织力量认真进行调查处理。高度重视舆论监督，建立新闻媒体反映问题的调查处理机制，对新闻媒体反映的问题认真调查、核实，及时作出处理。充分发挥群众监督的作用，大力推进政务公开，增加行政透明度，发挥“12345”平台作用，畅通群众诉求渠道，努力构建涵盖面广、层次分明的立体监督网络。

 

作者简介：黄国剑（1978~），男，福州市纪委政研室副主任。邮编：350001