福州市社会保障发展对策研究
http://www.fzskl.com 2011-06-27 10:27:08 来源：福州社科网
*本课题为福州市发展与改革委员会“十二五”规划前期调研课题，由福州市发展与改革委员会、福州市社科院相关人员共同组成联合课题组完成。
［提要］社会保障是民生工作的重要环节，关系到群众的安居乐业和社会的和谐稳定，“十二五”时期社会保障工作要紧抓机遇、应对挑战，从加强制度建设，完善城乡社会保障体系为切入点，通过基本社会保障供给来进一步改善民生，扩大内需，促进发展方式的根本转变。
［关键词］社会保障机遇挑战对策
十一五期间，在福州市委、市政府的高度重视下，我市社会保障工作取得了明显成效，为经济较快平稳发展和人民安居乐业创造一个祥和的环境，也为十二五期间我市社会保障工作的发展打下了坚实基础。但是我们也要清楚地认识到十二五期间我市社会保障工作仍面临着一系列新的机遇和挑战。
一、“十二五”期间福州市社会保障工作面临的机遇
1、全面改善民生发展战略提供的机遇
党的十七大明确提出要加快推进以改善民生为重点的社会建设，并把劳动保障工作作为改善民生的重要着力点和社会建设的重要内容，提出了明确的任务和具体要求。党的十七届三中、四中全会进一步对新形势下推进社会保障工作作了全面深入的部署，对统筹城乡劳动就业和社会保障体系建设工作提出了明确要求，对扩大农民工社会保险覆盖面、建立农村新型养老保障制度、做好被征地农民社会保障等劳动保障工作进行了全面部署，为我们加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系指明了努力方向和工作着力点。
党中央对社会保障工作的重视，进一步提升了社会保障的地位，使社会保障事业不仅成为了国家发展的基本民生目标，而且成为了国家协调经济社会发展、调控收入分配格局、促进经济发展战略转型和转变经济增长方式的重要工具与手段，从而在国家中长期发展规划中提升到重要的战略地位。
2、国家支持海西建设提供的机遇
2009年，国务院正式出台了《国务院关于支持福建省加快建设海峡西岸经济区的若干意见》，《意见》对我省社会保障事业提出了总体要求和发展目标：要着力改善民生，推进社会主义和谐建设，到2020年，率先建立充满活力、富有效率、更加开放、有利于科学发展的体制机制。统筹协调能力明显提高，社会就业更加充分，社会保障体系健全，人民生活更加富足，社会更加和谐。这为包括福州市在内的全省各地社会保障事业的发展指明了方向。《意见》出台后，为支持福建省社会保障事业的发展，民政部在2009年10月份与省人民政府就加快海峡西岸经济区民政事业发展签署了合作协议。国家和有关部委的政策支持进一步为包括福州在内的全省各地区社会保障事业的发展提供了难得的历史机遇。
作为省会中心城市，在推进海西建设中，省委、省政府赋予了福州更多的责任和期盼，这既是神圣使命，更是难得机遇。只有把握住了当前的机遇，才能更好地实现福州社会保障事业的飞速发展。
3、“十一五”时期福州市经济的快速发展创造的条件和机遇
“十一五”时期福州市经济实现了持续高速的发展，经济实力明显增强。全市GDP总量从2005年的1476亿元增加到了2009年的2520 69亿元，年均GDP增长速度保持在12%以上。市级财政总收入也从2005年235 72亿元增加到了2009年的323 81亿元。经济总量和财政收入的高速增长及目前所具的规模，已经为“十二五”期间建设制度更为完善和保障水平更高的社会保障体系奠定了坚实的物质基础。
近几年，市政府对“扩内需，促增长”的内需驱动型经济增长模式日益重视，这也在客观上为进一步完善、健全社会保障体系提供了内在驱动力。通过社会保障制度建设来增加群众生活的安全感和稳定感，增强消费信心，从而达到扩大内需的目的，这是内需驱动型经济发展的必然选择。这也为社会保障事业的发展提供了很好的机遇，可以预见，社会保障在促进社会和谐、稳定，进而促进经济增长中的作用将更加突显。
4、“十一五”时期社会保障事业全面发展提供的坚实基础
“十一五”福州市社会保障事业取得了很大的成效，社会保障制度进一步健全和完善，社会保障的覆盖面进一步扩大，社会保障水平也有了很大提高。最重要的成效是在巩固、扩大城市社会保障体系建设成果的同时，在统筹城乡社会保障体系建设方面取得了实质性的进展：新型农村合作医疗制度在试点的基础上开始在全市范围内全面实施；农村最低生活保障制度也在全市范围建立，农村养老保险制度也在晋安区开始试点；农民工、城区失地农民、灵活就业人员等特殊群体也纳入到了社会保障体系的覆盖范围。这为“十二五”期间统筹城乡社保事业发展打下了坚实的基础。
二、“十二五”期间福州市社会保障工作面临的挑战
1、和谐发展理念对社会保障工作的挑战
健全和完善社会保障体系是落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的重要内容，社会保障体系对于实现和维护社会和谐具有不可替代的作用。在构建和谐社会的执政理念下，建设一个更能体现和维护社会和谐的社会保障体系是今后社会保障事业发展的必然方向。当前，我市正处在社会转型的重要时期，新旧矛盾的交织、社会阶层的分化、利益诉求的多样性等，都使社会保障事业发展的紧迫性、重要性更加突显。如何在和谐发展理念的指导下，通过社会保障体系建设来化解社会矛盾、平衡各方的利益诉求，是今后社会保障事业发展面临的一个重要任务。
和谐发展理念要求政府建设一个适度普惠的社会保障体系，这就要求我们要进一步健全、完善社会保障各个项目，尽可能提高社会保障的覆盖面，做到应保尽保，同时根据当前和今后的经济发展水平，适当提高社会保障水平。但当前我市社会保障体系与这一目标还有不小的差距：如社会保障制度还存在不少的缺陷和漏洞，社会保障的覆盖面还不广，社会保障的水平偏低等。这些问题的存在，使社会保障体系在维护社会和谐、稳定的效果上大打折扣。如何尽快弥补上述等问题，实现发展的目标是“十二五”期间社会保障工作必需要考虑的。
和谐的发展理念要求社会保障体系能够体现和维护社会的公平和正义。当前我市社会保障体系在体现和维护社会的公平和正义方面的效果并不理想，城乡间社会保障的严重失衡、不同群体间的社会保障水平差距过大等问题日益显现。这使得社会保障体系不仅不能有效地发挥其应有的体现和维护社会和谐和稳定的作用，相反却在一定程度上激化了社会矛盾，造成社会不和谐。如何有效地解决这些问题，使社会保障体系应有的功能得到充分发挥，是“十二五”期间社会保障工作首要解决的课题。
2、可持续发展要求对社会保障工作的挑战
可持续性是社会保障事业实现长久、稳定发展的保证，建设一个可持续发展的社会保障体系既是政府、社会的责任，也是社保事业发展的重要目标。
可持续性发展要求我们要尽快推进社会保障制度的定型和稳定。当前社会保障体系自身存在着的制度不健全，运行机制不完善、某些社会保障项目还处于改革和试点阶段等问题都在一定程度上影响了社会保障资源的有效利用，稍有不慎，甚至会造成资源的浪费。如何更有效地推进社会保障制度的改革和试点工作，尽量避免当前有限的社保资源的浪费，尽快实现社会保障制度的定型和稳定，是“十二五”期间社会保障工作的努力方向。
可持续发展要求社会保障水平的增长同社会经济发展水平相适应。社会保障水平与经济发展水平的差距过大，则无法有效地调动广大群众参保的积极性；超过了经济发展水平，则透支了未来的发展。同经济发展水平相适应，核心问题是社保资金投入的水平，建立一个同经济增长水平相适应的社会保障财政投入、社会投入的正常增长机制，并从法规、政策的层面加以保障，这是实现社会保障事业可持续性发展的重要保证。目前我市经济发展的状况还不足以支撑未来社保事业的可持续发展，如目前我市的GDP产值结构中，农村产值比较大，人口结构中农民人口比较多，工业结构中来料加工型企业较多，工业附加值较低等，政府和企业的资金实力不够雄厚使得社会保障事业的可持续性发展的根基不够深厚。加上目前国际金融危机影响还未消退，这对地方财政，特别是县（市）区级财政以及地方企业来说发展社会保障事业就面临着巨大的压力，如何进一步搞活社保资金的筹资渠道，缓解当前及今后社会保障投入的资金压力则是迫切需要解决的问题。
可持续发展对增强社保基金的统筹和支付能力提出了更高的要求。当前社会保障事业发展面临着的两个重要的形势是：老龄化和就业形式的多样化。2009年，福州市60岁以上的老年人口数量已达86 12万人，占户籍总人口数的13 66%，居全省前列。“十二五”期间，老龄化的趋势还将进一步扩大。这不仅使社会对社会保障的需求尤其是养老保险及相关服务的需求骤然提升，还会对当前及今后的社会保障基金的支付能力形成严峻考验。而就业形式的多样化也对当前社会保障制度的灵活性、适应性提出更为复杂的现实要求。如何破除当前灵活就业人员参保难、扩面难的障碍，制定出能够调动这类人群参保积极性，提高参保覆盖率的有效政策，通过扩面来增强社保基金的实力，进而提高社会保障事业的可持续发展能力，这也是“十二五”期间社会保障工作需要重点解决的课题。
三、对策建议
“十二五”期间，福州社会保障体系面临着前所未有的历史机遇和挑战，必须积极应对海西发展新形势，充分认识社会保障工作的重要意义，建立健全法律法规，推进制度建设等，基本建立起与市场经济体制和福州市经济发展水平相适应的、制度更完善、管理更加科学、体系更加健全的多层次、广覆盖的城乡社会保障体系。
1、高度重视，充分认识社会保障工作的重要意义
能否在思想上高度重视社会保障工作，充分认识到社会保障工作对和谐社会建设的重要意义，是“十二五”期间社会保障体系建设能否取得重大胜利的前提和关键。政府社会保障各相关部门和机构及其工作人员要保持高度的使命感，不断解放思想，冲破传统观念的束缚，提高认识，大胆创新，努力实践。
一方面，要充分认识到社会保障本身对于有效防范和应对社会风险的意义。通过完善的社会保障体系能够确保每个社会成员能在一个合理的范围内有效应对社会风险，是实现每个社会成员基本生存和未来发展权利的基本保障。另一方面，要充分认识到社会保障对于构建和谐社会“安全网”和“调节器”的意义。建立和完善社会保障体系，是人民安居乐业、生活幸福，经济持续发展，社会长治久安、和谐稳定的重要基础。
2、完善政策法规，建立制度化的社会保障体系
政府作为社会保障法律关系的重要主体，应当通过立法，调整利益冲突,推动建立符合社会公共利益的社会保障制度，通过一系列法规制度的建立,推动社会保障体系走上规范有序的轨道。
首先要积极应对社会保障工作新形势，实现社会保障制度创新。如针对“十一五”期间福州市特定领域、人群社保制度尚未完全覆盖的现状，要以力求建设多层次、广覆盖的城乡社会保障体系为目标，积极实现制度创新；充分重视新生代农民工市民化发展趋势，探索农民工市民化待遇的社会保障制度；积极应对社会老龄化趋势，把老年人福利上升为社会保障制度中的基本项目。遵循公益性、普惠性原则，探索社会化、专业化并能够基本满足城乡老年居民需求的基本保障制度等。
其次要进一步完善相关政策法规。根据社会保障体系发展的要求，制定国家有关社会保障法律和社保基金监管政策及法规的配套实施细则，如根据国务院《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》，及时制定《福州市城镇企业职工基本养老保险关系转移接续办法》；积极向省委省政府提出《福建省职工基本养老保险条例》的修改建议，及时修订高龄参保人员的补交政策、集体企业职工89年前的工龄不能视同为“缴费年限”一刀切的做法；及时修订完善《福州市企业女职工生育保险条例》，提高享受生育保险的缴纳门槛；建立社会保障标准的动态调整机制，城乡最低生活保障、孤残弃婴供养标准、住房保障标准等都随着生产力水平和物价水平的变化进行相应的动态调整等。
3、调整筹资机制，建立多渠道筹措资金的社会保障体系
资金问题是社会保障体系改革和建设的核心问题，社会保障体系改革一方面应形成国家、企业、和个人三方共同承担的筹资机制，另一方面也需要政府通过其他多种渠道筹措资金来支付资金缺口和承担相应的资金责任。一要增加政府社会保障支出在财政总支出中的比例，保证财政社会保障支出每年增幅不低于福州财政经常性支出的增长比例。二要加强企业社保缴纳的监督和落实，如通过退税等政策积极引导、扶持中小企业缴纳各项社会保险的积极性，不断完善征缴管理办法，简化企业缴纳“五费”的程序，方便企业便捷缴费等。三要提高个人社保缴纳的积极性，以实际利益引导，加大对社会保障法律、法规、规章和政策的宣传力度，消除观念滞后和认识上的偏差对社会保障发展的制约等。四要扩大社保资金来源的补充渠道。如鼓励非政府组织参与社会保障体系建设，建立住房保障资金内循环机制以弥补住房保障资金的不足，变现部分国有资产充实社会保障基金等。
4、完善监管体系，建立稳定可靠的社会保障体系
进一步理顺社会保障监管体制，完善社会保障监管体系，是社会保障体系规范、良性运行的保证。要根据不同保障项目的性质及其与其他系统的内在关联，按照集权监管、制衡有序、高效运行原则，实现大部制，在做好各项社会保障基金管理工作的同时，不断加强和完善法制监督、机构内部控制、行政监督和社会监督，并实行有效的结合。一要加强社会保障法制监督。建立健全市、县社会保障基金监督委员会,依法对社会保障各环节进行全过程监督。二要建立社会保障资金管理的内部控制机制,规范社会保障待遇支付,严防资金流失。三要加大行政部门对社会保障基金的监督管理力度。四要积极开展审计和社会舆论的监督，以有效防止违规操作。
5、夯实工作基础，建立高效可持续的社会保障体系
进一步加强基础设施和人员队伍建设，夯实工作基础，是社会保障工作顺利进行的前提和基础。要进一步理顺体制、机制，大力加强以下几个方面的基础建设工作：一要建立统一管理机构，提高工作效率。把现行分散于各部门的社会保障管理职能合并，集中统一管理社会保障事务，编制社会保障发展规划，制定社保障的财务、审计、统计制度，并监督检查执行情况。二要加强社会保障管理信息系统的建设。当前重点完善城乡医疗救助与城镇医保、新农合统一的管理信息平台，重点配合国务院《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》的贯彻执行，积极构建流动人口服务平台等。三要加强基层社会管理和公共服务组织网络建设。以政府主导、各方协同、公众参与的方针，结合农村综合改革和基层政权建设，适应信息化发展要求，加快建立覆盖城乡的社会保障管理服务网络。
课题组成员：张兰英林新朱剑修
陈榆榆张宗柯刘艳飞
执笔：张宗柯
