居家养老服务体系中政府职责定位研究
http://www.fzskl.com 2011-06-27 10:39:32 来源：福州社科网
［提要］福利社会化的同时，政府的职能必须做出相应的改变，才能适应时代的发展。政府应充分发挥主导作用，加大对养老服务机构和社区为老服务组织的扶持力度，通过制定优惠政策，创造公平竞争的社会环境，加快社会化改革步伐，强化社区养老服务功能，不断满足老年人日益增长的养老服务需求，推动养老服务业快速发展。
［关键词］居家养老政府职责
福州市现有60周岁及以上老年人口92 86万人，占全市户籍人口总数的14 56%，其中70周岁及以上老年人口46 67万人，占老年人口总数的50 25%，人口老龄化发展呈现高龄化不断上升，空巢、失能老人人数增多的特点。社区居家养老服务工作作为有效解决大多数老年人养老服务问题的“民生工程”和加快发展社会养老服务事业的“重头戏”摆上各级党政部门议事日程。2007年，福州市率先在鼓楼、台江等城区开展以政府购买服务为重点的居家养老服务试点工作。在试点工作取得成效的基础上，2008年福州市政府出台了《关于开展居家养老服务工作的实施意见》，同时，社区居家养老服务中心（站）建设被列入2008年、2009和2010年市委、市政府为民办实事内容。当前居家养老服务工作在五城区全面展开，并向福清、闽侯、连江、平潭4个县（市）区延伸。居家养老服务工作取得的这些成绩，与政府的大力支持和推进有着直接的关系。但在福利社会化的大背景下，以政府为主导的居家养老服务也存在一定的误区，政府的定位和职能必须做出相应改变，才能适应时代的发展。
一、居家养老服务体系中政府定位的误区
居家养老服务是一项新兴的事业，主要处在政府扶持推动的阶段，无论是建设服务设施、成立服务机构、设立服务项目都由政府来完成，行政色彩浓郁。这种政府积极参与、强力推动的模式，短期内效果是非常明显的，居家养老之所以能够迅速发展起来，也得益于这种模式。但是，政府的这种“亲力亲为”的做法难免带来许多新的问题：
（一）居家养老服务内涵窄化。居家养老服务包括政府购买服务，也包括老年人为自己购买服务，但政府购买服务相对要容易推动得多，也更容易见成效。因此，各地开展居家养老服务进展最快，宣传最多的往往都是政府购买服务，这无形中造成了一种印象，即居家养老服务就是政府购买服务，把居家服务工作做窄了。
（二）人们依赖心理增强。有了政府购买服务，有些老年人本来可以自己购买也不买了，单等着政府为其购买服务，有些子女本来能够分身照顾父母也不管了，也单等着政府服务上门了，应该家庭承担的责任都推给了政府，政府的责任扩大化倾向日益明显。而且，由于政府责任的刚性，一旦开始提供服务，今后就很难从中退出，长此以往，政府必将不堪重负。
（三）政府责任缺位。由于承担大量的事务性工作，政府在具体服务上的责任越位反映到管理上就是责任缺位，出现政策不完善、监督不到位、规划滞后等等问题，制约了居家养老服务长期可持续发展。
二、明确居家养老服务体系中政府定位的建议
居家养老作为一项社会工作，首先必须要体现政府的意志和其倡导的社会价值观，尤其是在工作开展初期，政府的推动、引导作用，必须作为这项工作的初始动力，贯穿于启动、规划、组织等各个环节和过程，这一点是毫无疑问的。政府的角色就是管理者、监督者和推动者，而不是具体执行者，其职责作用概括而言包括五个方面：倡导示范、发布规划、政策扶持、监督评估、整合资源。
(一)积极倡导居家养老服务理念
通过积极宣传倡导，使居家养老观念深入人心，成为全社会的共识，是政府推动居家养老服务工作开展的首要任务。1、政府倡导首先是做好宣传工作，宣传以居家养老服务为基础的养老服务体系，逐渐加深大家对居家养老服务的认同感，为形成一定规模的居家养老需求市场奠定基础。2、在居家养老服务初期阶段，政府还需要为参与居家养老的各个主体(企业、民间组织、家庭、个人)创造一个良好的制度环境。各级政府的职责是结合制定居家养老服务发展规划，建立居家养老的相关配套制度，通过示范作用引导企业和老年人接受居家养老。
(二)发布居家养老规划
政府必须认真制订居家养老发展规划，合理布局，整合市场，使企业实现经营规模效益，真正实现盈利，用经济效益“指挥棒”引导企业投资于居家养老服务业，形成长效发展机制。规划的作用还在于为企业提供透明的信息，让企业对居家养老市场的大概规模、布局、发展趋势、老年人需求状况等方面有一些基本的知识，减少其投资的盲目性，增加企业经营成功率。做好居家养老规划，首先是要做好对老年人需求状况的调查研究。老年人的需求是居家养老服务的根本出发点，只有掌握了真实需求状况，才能做到有的放矢，制定出来的规划才能科学合理。其次是要结合我国人口老龄化发展趋势和现实国情，使规划内容符合我国实际。第三是吸收多方面意见，科学制定规划。一项规划的出台，不能只是政府部门闭门造车，而应该吸收企业、学者、公众参与到规划制定，听取各方面的合理建议。
(三)制定扶持政策
政府扶持首先是对企业的扶持，鼓励和扶持企业、中介组织、个人、外资等社会力量积极参与居家养老服务，对各类居家养老服务企业实行平等待遇，建立公开透明、统一规范的居家养老服务业准入制度，适当放宽准入标准。对社会力量兴办的居家养老服务机构，以及个人兴办家庭养老院、托老所、老年照料中心等，政府可按其规模给予适当的一次性开办补贴。对各类福利性、非营利性的居家养老服务机构和设施免征营业税和所得税，以及养老服务机构自用房产、土地、车船的房产税、城镇土地使用税和车船使用税。对营利性的居家养老服务机构免收营业税。各类居家养老服务机构的用电按当地最优惠价格收费，用水、用气(燃料)按居民生活使用的价格收费，对使用电话等电信业务要给予优惠和优先照顾。优先安排居家养老服务建设用地。
其次是大力扶持民间组织发展。积极培育和发展民间组织以充分发挥其公共服务“承载器”的作用。政府应从立法、资金、政策等方面支持和鼓励民间组织的发展，为民间组织的成长和发展营造良好的环境。
此外，注意对家庭和老年人的扶持。对大部分家庭和老年人而言，政府的扶持只要通过完善社会保障制度、加强服务监督等就够了。但是，对于少数生活特别困难的老年人，政府扶持最好的办法就是购买服务。当然，这种购买服务也主要从市场上购买，做到既不影响公平，也不干扰市场正常运作。
(四)加强对居家养老的监督管理
政府对居家养老服务的责任还体现在监督和规范市场方面。居家养老服务市场运作过程中，如果没有政府监督，必然发生市场失灵，对老年人利益造成损害，因此必须加强政府对居家养老的监管。从监督主体看，包括对服务企业的监督、对服务人员的监督和对服务质量的监督。从监督过程看，有服务前监督、服务中的监督和服务后的监督。概括而言，主要从三方面来实现：
一是制定居家养老服务机构资格认证制度和服务人员持证上岗制度，实现服务前监管，对不符合资格的机构不允许进入居家养老服务领域，对不符合居家养老服务资格的服务人员，坚决不允许其上岗，将不合格、不合规的服务者排除在居家养老服务市场之外。二是制定具体服务标准和服务质量评估制度，加强检查，实现服务中监管，发现问题要求立即解决。三是建立动态激励和惩罚制度，根据一段时间内企业的表现和老年人的反馈，对其进行相应激励或惩罚，实现事后监管。
(五)合理整合居家养老资源
居家养老服务是一个系统工程，需要政府相关部门和社会各界付出、支持，需要整合政府各部门和社会各个方面的资源，齐力推进居家养老服务工作。因此，必须整合居家养老服务资源，突破部门视野，打破条条框框限制，在社区建设范畴，统筹安排居家养老服务。社区作为提供居家养老服务的基础平台，发挥着承接公共服务，提供便利服务，组织教育培训，实现行业管理的重要作用。居家养老服务作为自上而下以行政手段推广的一项关乎民生的事业，要进一步深化和发展，当前和今后一段时期的工作重点应该是加强社区或共同居住区域的养老服务资源的优化与整合，提高社区服务功能，实现各类老年服务设施和服务市场的资源共享。1、积极促进社会单位内部设施对外开放，拓展社会资源，最大限度地发挥现有服务设施的综合效益。2、争取把一些闲置的学校、厂房、商店等，通过赎买、租赁等方式，改造成居家养老服务设施，盘活现有资源。3、充分利用家政服务、医疗保健、心理咨询等现有市场服务资源，通过建立社区一站式服务大厅、数据支持系统和服务支持系统，将社区与政府、市场和老年人有机地联系在一起，提高社区服务资源的综合效用，努力营造一个专业化、市场化和社会化的社区服务发展环境。
作者简介：卢净（1982~），女，福州市老龄工作委员会办公室。邮编：350004
