论ECFA下海峡西岸经济区的对台先行先试
http://www.fzskl.com 2012-09-18 15:28:17 来源：福州社科网
［提要］两岸ECFA一方面将为海西对台经贸交流合作拓展内容与政策空间，另一方面又必将压缩海西对台经贸交流合作先行先试的内容与政策空间，相对削弱海西对台政策优势，影响到海西对台经贸关系的拓展，进而影响到海西自身建设与发展。无论是从顺利推进两岸经贸活动自由化与经济一体化的需要角度看，还是从贯彻落实《国务院关于支持福建省加快建设海峡西岸经济区的若干意见》、继续发挥海西在两岸经济交流合作中的先行先试作用等角度看，ECFA下海西对台进一步先行先试，有其现实意义与必要性。基本思路与原则是，特定的自由化与一体化的内容在两岸整体层面尚不具备条件推进的，或需要在特定区域试验探索经验的，可以在海西先行先试。
［关键词］海峡西岸经济区先行先试两岸经贸活动自由化ECFA
一、ECFA对海峡西岸经济区对台先行先试的影响
2009年5月出台的《国务院关于支持福建省加快建设海峡西岸经济区的若干意见》(简称《国务院海西意见》)，明确提出赋予海峡西岸经济区(简称海西)在两岸经济合作框架下对台先行先试政策。当前，两岸经济合作框架协议(ECFA)正式生效，并已于2011年1月1日起实施。ECFA旨在以制度安排方式推进两岸整体层面的经济交流合作，特别是两岸经贸关系正常化、两岸经贸活动自由化与便利化。后者包括两岸货物贸易自由化与便利化、两岸服务贸易自由化与便利化、两岸资本投资自由化与便利化。相应地，两岸当局将对有关经贸政策进行调整，主要是放松管制，放宽两岸经贸活动的领域，消减两岸经贸活动的政策壁垒，并为两岸经贸活动建立保护与促进机制，推动两岸产业对接合作。显然，有关经贸政策的调整必将扩展两岸经贸交流合作的机会，有助于扩大与深化两岸经贸交流合作的内容，特别是有助于两岸产业对接合作。在这一过程中，海西可以借助自身既有的经济基础与对台优势，抓住ECFA拓展两岸经贸交流合作政策空间、扩展两岸经贸交流合作的机会，扩大与深化对台台经贸交流合作，促进两地产业对接合作，以有助于自身建设与发展。
但另一方面，ECFA在两岸整体层面推进两岸经贸关系正常化与两岸经贸活动自由化，又必将相对压缩海西对台先行先试的内容与政策空间，相对削弱海西对台政策优势，进而影响到海西对台先行先试的作用与成效。因为，两岸签订并实施ECFA之后，海西先前可以独享的部分政策将为其他地区一并享有。如果在对台经贸活动自由化方面不再赋予海西先行先试政策，那么ECFA下海西发展对台经贸关系将不得不与大陆其他地区站在同一政策起跑线上进行。这样一来，由于海西本身在经济规模与腹地、产业集群与配套、基础设施与内外通道等方面相对于长三角、珠三角等地区已经不具竞争优势，结果海西对台湾的吸引力必然相对下降，海西在对台招商引资与发展对台经贸关系方面的成效将会大打折扣，进而影响到海西先行先试战略的成效，以及海西自身的建设与发展。
新形势下，是否有必要推进两岸ECFA下海西对台经贸交流合作进一步先行先试？特别是如何推进海西对台经贸活动自由化的内容与ECFA关于两岸经贸活动自由化的内容的连接？如何贯彻落实好《国务院海西意见》，用好用活中央赋予的先行先试权力与政策，继续并充分发挥海西在两岸经济交流合作中的先行先试作用，并有助于海西自身建设与发展？显然，这是一个亟待回答与解决的重大课题。
二、ECFA下海峡西岸经济区对台先行先试的必要性
区域经济一体化理论与实践表明，区域经贸活动自由化与经济一体化不仅是一个从自由贸易区到关税同盟再到共同市场进而经济联盟以致完全的一体化这样漫长的动态发展过程（因此，两岸ECFA的具体内容也将随着两岸经贸活动自由化与经济一体化进程的循序推进而动态调整），而且从自由贸易区到关税同盟再到共同市场进而经济联盟等各种程度与形式的合作与一体化，相应需要各成员方在经济发展基础层面与经贸政策可协调性层面具备一定的条件。
当前，两岸经济体确有制度性合作以推进两岸经贸活动自由化与经济一体化的内在动力与外在压力，并在经济相互依存性、经济市场规模、经济技术发展水平、经贸政策可协调性等方面已具备进行一定程度自由化与一体化安排所必需的一些基本经济条件，以实现预期的经济效应；但与此同时，两岸经济体在经济结构、发展水平、开放程度与关税作用等各个层面的差异较大，这必将对两岸整体层面的自由化与一体化的步伐形成相当程度的制约。
事实上，从适宜的自由化与一体化形式应引致尽量小的不对称性冲击标准看，并非自由化与一体化的各种程度与形式都适宜于当前的两岸经济状态。
首先，当前两岸经济体不仅在体制与机制层面存在一定的差异，而且处于不同的发展阶段水平上（大陆经济体总体上处于工业化的中期阶段，且发展不平衡，部分地区尚处于初期阶段，而台湾经济体已基本完成工业化，并已迈向后工业化阶段），因此，近期内两岸经济体在财政、货币、收人分配、区域开发等宏观政策层面基本上难以趋同。
其次，两岸经济体当前的对外开放程度特别是各行业的国际竞争力与对外开放程度存在较大差异，两岸经济体当前的对外关税水平特别是各行业当前的对外关税水平存在较大差距，关税工具因而在当前对两岸经济体的重要性特别是对各行业的重要性也明显不同，因此，共同的关税与经贸政策必然带给两岸经济体严重的不对称性冲击。
综上可见，关税同盟及其以上的自由化与一体化形态对两岸经济体来说只能是未来的愿景目标，而不能作为当前甚至近期的现实选择。即便是自由化与一体化程度较低的两岸自由贸易区形态，也只能根据两岸经济体各行业的当前竞争力与关税水平的现实差异，循序渐进、分步到位地加以推进。
因此，两岸经贸活动自由化与经济一体化将是一个循序渐进的漫长过程，并需要有一个彼此磨合与相互适应的过程，以便加快自由化与一体化的步伐。即在这一过程中，需要探索切实可行的途径，利用有效的措施，逐步化解两岸经济交流、合作与一体化过程中可能产生的各种不利冲击、摩擦与矛盾，增强两岸的互信与共识，从而在确保成本与风险最小化的同时促进两岸经贸活动自由化与经济一体化快速并稳健发展。
一个可行途径与方式，就是在两岸整体层面进行一定程度的自由化与一体化的同时，在有条件的两岸次区域层面先行先试较高程度的自由化与一体化，为将来两岸在整体层面推进这种较高程度的自由化与一体化探索经验，累积互信，并构筑必要的经济、社会和政治基础与动力。
例如，在两岸整体层面推行自由贸易的同时，可在海西与台湾部分地区之间先行先试资本甚至劳动力等生产要素的自由流动与配置，构建类似共同市场的次区域经济合作与一体化形态，以便在将风险和代价降低到可控制和可接受的范围的同时，为将来在两岸整体层面的共同市场的构建探索经验，奠定基础。
三、ECFA下海峡西岸经济区对台先行先试的意义与作用
推进两岸ECFA下海西对台先行先试，特别是在对台经贸活动自由化方面先行先试，可以实现海西对台先行先试战略与两岸ECFA的有机连接，从而实现两岸区域合作与两岸整体合作并行推进。这不仅有其必要性，而且具有重要的现实意义与作用。
其一，有助于两岸经贸活动自由化与经济一体化的快速稳健推进。
如上所述，ECFA下海西先行先试经贸活动自由化政策，区域合作与整体合作在不同程度的自由化与一体化位阶上并行推进，一方面有助于将自由化与一体化的冲击与代价降低到可承受的程度，将自由化与一体化的风险降低到可控制的范围内，另一方面可通过区域合作实践的先行先试来探索经验、奠定基础、累积动力，从有助于两岸经贸活动自由化与经济一体化的既快速又稳健的推进。
其二，有助于大陆将推进两岸经贸活动自由化带给大陆在地产业的不利影响降到可以承受的程度。
目前，台湾已是发达经济体，大陆还是发展中经济体。因此，大陆与台湾进行双边对等经贸活动自由化安排，必然面临相对较大的不利冲击。区域合作与整体合作并行推进，让海西先行先试经贸活动自由化政策，显然有助于大陆将推进两岸经贸活动自由化带给大陆在地产业的不利影响降到可以承受的程度。
其三，有助于海西充分发挥在两岸经济交流合作中的先行先试作用，拓展对台经贸关系。
让ECFA下海西先行先试经贸活动自由化政策，这一方面为海西进一步拓展对台交流合作提供了更大的政策空间，有助于充分利用两地之间的地缘政治、地缘经济、地缘文化关系与优势，做好先行先试的工作；另一方面也将使得海西较之于其他地区拥有更加开放的特殊政策优势，从而进一步增强海西对台湾的吸引力，有助于海西对台招商引资与发展对台经贸关系。
其四，有助于在冲击可承受的条件下充分照顾台湾方面的利益。
台湾当局与业界多数都希望透过商签ECFA及其补充协议，不仅在大陆独享“超WTO待遇”，而且在两岸经贸开放谈判上“多拿少给”。但大陆方面出于改善两岸经贸关系中的不对称性、促进两岸经济合作、协助大陆在地企业拓展台湾市场的需要，在两岸整体层面的合作中更愿意坚持对等开放互惠互利的原则。这显然对台湾是利弊参半，因为对台湾敏感产业可能会产生冲击。而在区域合作中则可避免这种尴尬。大陆可以在海西单方面向台湾业界作出更大程度更多领域的开放与准入安排，台湾业界则可运用海西对特定产业如金融业的较低门槛、额外优惠等政策，纵使无法实现后发先至，至少可以追回一部分过去因台湾当局禁足西进而流失的机会，并可以通过在海西的先行布局立足，为下一步进入大陆其他地区探索经验，创造机会。
四、ECFA下海峡西岸经济区对台先行先试的思路与原则
显然，上述先行先试权力与政策实际上为两岸ECFA下海西对台先行先试做了授权，体现了海西对台先行先试战略与两岸ECFA的连接。当然，这里对海西对台先行先试的授权以及如何先行先试的要求仅仅是原则性的，具体内容应根据ECFA在两岸整体层面推进的经贸活动自由化进程而定。
由于当前两岸经济体在经济结构、发展水平、开放程度与关税作用等方面存在较大的差距与差异等因素，两岸经贸活动自由化与经济一体化是一个循序渐进的长期过程。两岸将会先后商签ECFA的若干补充协议。因此，两岸ECFA下可在海西先行先试的具体内容，也将随着两岸经贸活动自由化与两岸经济一体化的深化发展而动态变化和适时调整。在这一过程中，海西相对于其他地区可以动态地保有先行先试的特殊政策优势。
基本的思路与原则是，特定的自由化与一体化的内容在两岸整体层面尚不具备条件推进的，或需要在特定区域试验探索经验的，可以让海西先行先试。也就是说，两岸ECFA明天要做和才能做的自由化措施可以今天就在海西先行先试。如此，即能达成ECFA下海西先行先试、海西先行先试战略与两岸ECFA连接、两岸区域合作与两岸整体合作并行推进的意义与作用。
实践中，在ECFA推进两岸整体层面的经贸活动自由化与经济一体化的进程中，可根据当时的两岸经济条件与两岸经济关系发展需要，通过构建起ECFA下海西对台经贸活动自由化先行先试的运作平台，在两岸货物贸易自由化、两岸服务贸易自由化、两岸投资自由化等方面，先行先试某些正在商谈或将要商谈的自由化与一体化内容，为两岸整体层面的经贸活动自由化与经济一体化的推进探索经验、积累共识、奠定基础。
五、ECFA下海峡西岸经济区对台先行先试的内容与政策建议
基于两岸经济体当前的条件，受制于当前两岸经济体发展的较大差异性以及各自内部的各区域各行业发展的非均衡性，两岸经贸活动自由化方面，现阶段总体上主要适合推进部分产品(包括货物与服务)跨关境流动层面上的自由化与便利化；而要素特别是劳动力跨关境自由流动显然尚不具备条件，但可以推进要素在管束下流动的便利化和在局部区域流动的自由化。事实上，两岸商签的第一阶段ECFA除了推进两岸经贸关系正常化之外，在两岸经贸活动自由化层面(即所谓“早期收获”部分)主要是部分行业货物的减免关税进口、部分服务贸易的自由化以及两岸经贸交流合作的便利化安排。基于上述思路与原则，特别是基于经贸活动自由化的循序渐进需要，以及当前两岸商签的ECFA的内容，可以对ECFA下海西对台先行先试的内容与政策做如下框架性建议。
(一)两岸货物自由贸易先行先试
可在海西有条件的特定区域如厦门岛、平潭岛建立自由贸易区，以便先行先试两岸货物自由贸易。这些可先行先试自由贸易的货物包括：ECFA早期收获条款规定的减免关税或实施零关税的产品与项目、尚未列入ECFA早期收获条款的其他产品与项目(双方约定的例外产品与项目除外)。
(二)两岸服务贸易自由化先行先试
可参照内地与香港CEPA及其各项补充协议的相关规定，对台商来海西从事服务业方面（包括金融业与非金融业服务业)，较之于ECFA，采取更进一步放宽准入领域、降低准入条件、取消股权限制、简化报批程序等政策措施。也可在海西一步到位赋予台商以国民待遇，视台商为内资企业，准予其从事内资企业可从事的服务业。
(三)两岸资本投资自由化先行先试
可在海西率先对台商投资开放《外商投资产业指导目录》中的一些限制性行业，并降低台商投资进入门槛，让其享受部分“超WTO待遇”。实践中，对台商投资的准入行业与门槛，可参照CEPA对港澳投资准入的行业与门槛。涉及国家产业政策持股比例要求的，可放宽持股比例要求，并允许台资控股；对台湾500大企业在海西内投资的项目审批，在有关规划、重大项目布局及项目审批、核准、备案等方面可给予政策倾斜。
六、结语
ECFA下海西对台进一步先行先试，特别是推进海西对台经贸活动自由化的内容与ECFA关于两岸经贸活动自由化的内容的连接，不仅有其必要性，而且具有重要的现实意义与作用。这不仅有助于两岸经贸活动自由化的快速稳健推进，而且是贯彻落实《国务院海西意见》并用好用活中央赋予的先行先试权力与政策的重大举措，有助于新形势下海西继续并充分发挥在两岸经济交流合作中的先行先试作用，有助于海西对台经贸关系的拓展及其自身建设与发展，也有助于在冲击可承受条件下充分照顾台湾方面的利益。
事实上，《国务院海西意见》已在原则上为两岸ECFA下海西进一步对台先行先试做了政策授权。基本的思路与原则是，特定的自由化与一体化的内容在两岸整体层面尚不具备条件推进的，或需要在特定区域试验探索经验的，可以在海西先行先试。实践中，在ECFA推进两岸整体层面的经贸活动自由化与经济一体化的进程中，可根据当时的两岸经济条件与两岸经济关系发展需要，通过构建起ECFA下海西对台经贸活动自由化先行先试的运作平台，在两岸货物贸易自由化、两岸服务贸易自由化、两岸投资自由化等方面，先行先试某些正在商谈或将要商谈的自由化与一体化内容。
参考文献：
①邓利娟、石正方主编：《海峡西岸经济区发展研究》，九州出版社，2008年版。
②胡晓莺主编：《海西对台交流合作先行先试研究》，福建教育出版社，2009年版。
③刘国深、唐永红主编：《福建对台交流合作先行先试研究》，九州出版社，2010年版。
④唐永红：《两岸经济制度性合作与一体化发展研究》，九州出版社，2010年版。
⑤黄绍臻：《两岸经济合作框架协议与海西区先行先试研究》，《中共福建省委党校学报》，2010年第5期。
⑥唐永红：《海峡西岸经济区建设两岸人民交流合作先行区问题探讨》，《台湾研究》，2010年第3期。
⑦唐永红：《海峡西岸经济区建设两岸经贸合作紧密区域问题探讨》，《台湾研究集刊》，2010年第4期。
作者简介：林高星（1970~），男，福州市发展研究中心副主任，副研究员。邮编：350001
