政府“工作秘密”的规范化研究
http://www.fzskl.com 2012-09-18 15:33:29 来源：福州社科网
［提要］公务员应当履行“保守国家秘密和工作秘密”的义务，而在以公开为原则，以保密为例外的《政府信息公开条例》中，却没有将“工作秘密”列入例外的范围，这给行政机关的日常工作带来困难，特别是在政府信息公开工作中，常常让政府机关工作人员无所适从，社会上公众对政府信息公开不满的案例也越来越多。解决公开与保密的矛盾成为政府日常工作顺利开展的迫切需求，本文通过剖析政府“工作秘密”存在的规范化不足及其产生的原因，最后提出我国政府“工作秘密”规范化的一些思考。
［关键词］信息公开政府“工作秘密”规范化
有关政府“工作秘密”的表述在我国的多项法律法规中可以看到。《中华人民共和国公务员法》（以下简称《公务员法》）中第十二条明确规定，公务员应当履行“保守国家秘密和工作秘密”的义务，第五十三条规定，公务员不得有“泄露国家秘密或者工作秘密”的行为。除此之外，我国《行政机关公务员处分条例》、《中华人民共和国人民警察法》（以下简称《人民警察法》）、《法官法》、《检察官法》等法律法规中都有相关规定。中央有关机关会同国家保密局制定的89个国家秘密及其密级具体范围的规定中有23处涉及“工作秘密”。《中华人民共和国国家安全法》从公民维护国家安全的义务出发，也提到保守政府“工作秘密”的有关内容。另外，地方性法规和规章中也有关于保守政府“工作秘密”的规定。如《广州市保守工作秘密规定》第2条规定：“工作秘密是指各级政府及其行政管理部门的公务活动和内部管理中不属于国家秘密而又不宜对外公开的，依照规定程序确定并在一定范围人员知悉的工作事项”，等等。从整体上看，这些法律法规虽然都对政府“工作秘密”作出规定，但比较分散、不集中，且过于原则、不具体，在实际工作中操作性较差，对工作缺乏指导性。此外，政府“工作秘密”在《政府信息公开条例》的不予公开的范围中表述不够明确，政府“工作秘密”是否可以公开，是否不需要保护，该如何看待和处理政府“工作秘密”，成为一个重大困惑和难点。
一、政府“工作秘密”规范化不足的具体表现
1、缺乏效力高的统一适用性规范。尽管我国的《公务员法》、《法官法》、《检察官法》、《人民警察法》等相关法律中都提到了政府“工作秘密”这一词语，但是由于对政府“工作秘密”的规定没有一个统一的标准，各种法律规定的内容也不尽相同。如政法和档案两个部门都对政府“工作秘密”的具体范围作出规定，政法部门将“机关内部工作简报、周报等一般文件、资料”、“机构设备和人员编制情况”和“业务经费领支情况”等三项同容，作为政府“工作秘密”管理；而在档案工作中却不是；档案部门将“正在研究、尚未做出结论的内部评议问题”作为政府“工作秘密”，而在政法部门工作中却没有。此外，由于我们缺乏与政府“工作秘密”相配套的法律法规，使得政府“工作秘密”的管理缺乏有力的支撑，如政府“工作秘密”是什么，政府“工作秘密”包括哪些，应如何保守政府“工作秘密”等等，在现行条文中均未明确说明，造成了政府“工作秘密”模糊空间大、操作性较差，影响了工作的正常开展。
2、政府“工作秘密”的概念界定不清。政府“工作秘密”作为秘密的一个重要分类，其内涵外延到底是什么，法律上没有明确界定。权威部门、地方法规和学界对其有三种界定。一是《公务员法》起草部门的界定，其含义为：（1）除国家秘密以外的，在公务活动中不得公开扩散的事项。（2）一旦泄露会给本机关、单位的工作带来被动和损害的。二是在地方行政规章中，如广州市政府2001年颁布的《广州市保守工作秘密规定》第二条：“工作秘密是指在各级政府及其行政管理部门的公务活动和内部管理中，不属于国家秘密而又不宜对外公开的，依照规定程序确定并在一定时间内只限于一定范围人员知悉的工作事项。”三是学界的界定：政府“工作秘密”是指各级国家机关在其公务活动中和内部管理中产生的不属于国家秘密而又不宜对外公开的事项①。由于对政府“工作秘密”缺乏统一有效的解释，给政府机关日常工作造成许多困难。
3、政府“工作秘密”的确定主体不明确。从上述政府“工作秘密”三种定界定概念可以看出，各级国家行政机关是产生政府“工作秘密”最多、最重要的主体，即包括人民政府、公安、检察、安全等在内的一切国家行政机关。可除了各级国家行政机关以外，某些得到授权的公共企事业单位也是产生政府“工作秘密”的主体。随着我国依法治国方略的逐步推进，某些企事业单位获得委托授权以从事公共事业管理、服务活动，这些企事业单位的政府“工作秘密”存在着与公共利益和公民知情权发生冲突的可能，对此类主体也必须予以重视。国家行政机关是法人主体，而从事政府“工作秘密”的确定和保护等具体工作的是各级国家行政机关的工作人员，存在机关单位内部政府“工作秘密”确定主体不明确的问题。由于没有明文规定，机关单位内部都可以拟定政府“工作秘密”报领导审批；在工作中，一般是机关办公室工作人员拟定，报领导决定或直接由领导自拟自定。由于机关内部政府“工作秘密”确定主体的不明确，造成从事政府“工作秘密”前的岗前教育培训无从抓起，保护“工作秘密”的主体素质不高，保密意识相当缺乏。而且在实际工作中，政府“工作秘密”确定主体往往又是政府机关里接触政府“工作秘密”几率最高的人，存在极大的道德风险和失密隐患。
4、政府“工作秘密”的具体范围不明确。我国现有的法律法规中均未明确列举政府“工作秘密”的具体范围。在工作实践中，一般是由各级党政机关自行确定。在中央有关机关会同国家保密局制定的89个国家秘密及其密级具体范围的规定中，有23个涉及政府“工作秘密”（绝大部分称作“内部管理事项”）的范围。其内容繁多，五花八门，包括各类不宜公开的规划、计划、总结、讲话、谈话记录、办案信息，内部人事、财务、劳资、档案，内部文件、刊物、简报、统计资料等。这些具体范围往往成为目前相关部门党政机关制定政府“工作秘密”的依据，可是细看这些具体范围，不是规定的过于原则，就是已经过时，实际操作中能用的不多，可以依据的也十分有限。而且，在我国100多个政府工作部门中，只有上述23个部门有关于政府“工作秘密”具体范围规定外，其他部门定密更是无从依据，政府“工作秘密”制定和管理混乱不堪。
5、缺乏明确具体的定密及解密标准与程序。由于我国缺乏统一明确具体的定密解密标准与程序的法律规定，各个机关在认定政府“工作秘密”和具体操作上往往各行其是，自行确定定密及解密标准或程序，存在很大不足。首先，各个机关自行确定的定密及解密标准往往不够具体、全面，有的不利于工作开展，如国家审计部门联合国家保密局联合制定的《审计工作中国家秘密及其密级具体范围的规定》，在其第5条规定：“审计工作中虽不属于国家秘密，但又不宜公开的事项，为“工作秘密”，未经批准不得擅自扩散”。此条款作为认定审计部门“工作秘密”的标准，无疑太过于简单，太过于笼统，不方便在实践中的具体运用；有的还会被钻空子，由于没有明确具体的定密解密标准，有的部门会甚至将自认为公开会不利于本单位利益或影响本单位非正常工作开展的事项也确定为政府“工作秘密”，并加以保护，从而影响政府部门公正履职。其次，各个单位自行确定的定密及解密程序各种各样，存在随意性和混乱性，具体表现为：一是审批程序多样。有的单位是由办公室人员以书面形式拟定，报办公室主任审核，后由分管领导签字批准；有的单位全体干部都可以拟定，或有或无书面请示，办公室或分管领导或口头均可签字审批；有的单位领导层自行研究决定，口头或会议对内部人员告知等等。二是标识程序多且杂。有以“内部”、“内部信息”标注在文件左上角的，也有以“参考消息”、“内部文件”标于右上角的等等，也是多种多样，政府“工作秘密”标识混乱。三是在解密程序方面，各个单位基本上都是随事态发展自行解密，没有履行解密程序。
6、保护政府“工作秘密”的责任要求不足。保护政府“工作秘密”应该做到事前审核确定、事中监督检查、事后追究责任。综观我国有关保护政府“工作秘密”责任相关规定，多是事后责任追究条款，如国务院公布的《行政机关公务员处分条例》中第二十六条规定：“泄露国家秘密、工作秘密，或者泄露因履行职责掌握的商业秘密、个人隐私，造成不良后果的，给予警告、记过或者记大过处分；情节较重的，给予降级或者撤职处分；情节严重的，给予开除处分。”《人民警察法》、《法官法》、《检察官法》等也都有事后追究责任的相关规定，若泄露工作秘密的，应当给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。由于缺乏事前的规范审核和事中定期或不定期的督查，我国政府“工作秘密”保护在实践中存在两个方面不足：一是政府“工作秘密”保密管理混乱。由于没有严格规范的政府“工作秘密”审核制度，错定密、漏定密、滥定密情况在实践工作中时有发生，存在将政府“工作秘密”被混杂于一般政府信息当中的现象，政府“工作秘密”也因此常常被流露在外，或误将一般信息作为政府“工作秘密”加以保护的，浪费机关人力、物力、财力。二是政府“工作秘密”载体监督管理不善，存在泄密隐患。政府“工作秘密”存储载体主要有两种，一种纸质文件，由于管理不善，机关里常有将纸质文件随意摆放、传阅过程中没有及时收回流落在外、随意携带外出等现象发生，泄密隐患严重；另一种是以电子文档形式存在于电脑或U盘当中，在日常工作中，政府机关涉密电脑是网络黑客攻击的重点对象，他们经常趁政府机关工作人员交叉在涉密机与非涉密机之间使用U盘的机会，由事先植入到U盘的恶意软件随意窃取涉密电脑中的涉密信息，并通过网络发送到自已手中；或者直接攻击政府机关的政务内网，由于许多政府机关保密技术薄弱、政府机关政务内网技术防护不过硬，泄密事件也常常发生。
二、政府“工作秘密”规范化不足的原因
1、受传统落后理念的影响。几千年封建统治思想的还具有很大的影响力。人民政府代表“人民”的自我认同观念普遍存在，民众自觉服从政府管理是不容质疑的，管制式行政是我国行政管理的基本模式。行政主体与行政相对人之间“管制”与“被管制”、“命令”与“服从”的关系不能将民众“国家主人”的地位在行政管理中表现出来。一方面，政府管理模式已经使政府机关工作人员的行为形成一种惯性，即政府机关习惯于单方决定后向公众直接发布命令，实施政府决策、公布信息而无须诉说原由，习惯于公众无异议地接受信息、遵从决策，而不考虑政府的决策是否需“公开”或“秘密”之分。另一方面，我国政府行政法治理念自改革开放以来才逐渐认识、确立，行政法制化目前仍有很大不足。对政府“工作秘密”予以规范的必要性与紧迫性更未受到重视。当然，还存在一种情况，即混乱不清的政府“工作秘密”的现状，有利于个别政府机关负面行为如腐败行为的潜藏，也导致他们不愿意去改变这种现状。
2、社会公众对界定政务“公开”与“保密”的整体要求不足。由于受封建专制统治的影响及建国以来我国政府长期实行管制式行政，社会民众的主体意识不强，习惯于被动接受政府的信息、决策，缺少主动了解和质疑。虽然随着市场经济发展带来的维权意识与参政意识觉醒，特别是《政府信息公开条例》施行后，已有人基于维护社会或自身权益向政府申请公开政府信息，但相对中国近14亿的人口而言，毕竟少之又是少，尚未形成积极、主动的维权及参政的社会需求与环境。社会公众整体的维权及参政意识高，必将不断要求从公权力机关合理获得信息知情权，这能够形成一种强大的外在推力，促使政府认识到界定政府信息“公开”与“保密”界限的重要性，从而不断规范完善政府信息公开和政府“工作秘密”工作机制。
3、政府“工作秘密”自身特性的影响。政府“工作秘密”既没有像国家秘密那样具有危及国家安全利益的引人注目性，也不同于一般工作信息的普及性及无危害性，它处于一种中间的状态，造成政府“工作秘密”长期以来在实践中以两种形式存在：一是以国家秘密形式存在。政府“工作秘密”在相当长的一段时间里，是被当做相当于比秘密级国家秘密低一级的国家秘密来加以保护的，如我国制定的89个关于国家秘密具体范围的规定里，有1/3提到对政府“工作秘密”的保护。二是混杂于一般政府信息。正由于政府“工作秘密”它自身所处的这种不上不下的中间状态，使得它常常容易被人忽视，并疏于保护，甚至被混杂于一般政府信息当中。
三、我国政府“工作秘密”规范化建设的思考
1 明确政府“工作秘密”的概念界定和确定主体
要制定一部规范政府“工作秘密”的行政法规，首先要明确政府“工作秘密”的概念界定。目前存在权威部门、地方法规和学界三方对政府“工作秘密”的三种不同概念界定，这三种概念界定在一定程度上概括了政府“工作秘密”的内在和外在特征，但是，它们又分别存在以下的缺陷：一是把政府“工作秘密”的主体仅限于各级国家机关，把某些事实上拥有政府“工作秘密”并需要准确界定的公共企事业单位排除在外；二是没有指明政府“工作秘密”的本质特征在于保障各级国家机关、授权单位正当行使职权；三是没有归纳出政府“工作秘密”的程序特征，从而导致实践中确定政府“工作秘密”的随意性；四是运用“否定式”来界定政府“工作秘密”并没有说清政府“工作秘密”是什么，包含什么，政府“工作秘密”的界定必须是一个肯定命题。笔者认为，应该从保障公民知情权和推进政府信息公开的视角来确定政府“工作秘密”更为妥当，即所谓政府“工作秘密”是指各级国家机关、授权单位为了保障其职权的正当行使，依据简易程序确定并在一定时间内只限一定范围人员知悉的工作事项。
要明确政府“工作秘密”的确定主体，即各级国家机关及其授权单位，并具体明确到人。在今年4月份刚刚修订颁布的《保密法》中规定了定密责任人制度，即“机关、单位负责人及其指定的人员为定密责任人，负责本机关、单位的国家秘密确定、变更和解除工作。”虽然政府“工作秘密”不似国家秘密危害性那么大，但其泄露造成的影响我们也不可忽视，鉴于国外政府对敏感信息确定主体的管理，及我国国家秘密对确定主体的管理，笔者认为，保护政府“工作秘密”也应确定定密责任人制度，即通过确定保密专人，并对之进行岗前培训，签订保密承诺或协书，明确权责规定，从而规范管理。
2 明确确定政府“工作秘密”须坚持的基本原则
确定和保护政府政府“工作秘密”，既要确保政府“工作秘密”安全，保障政府各项业务顺利进行，又要保障公民合法合理的信息知情权。即确定政府“工作秘密”应以不危及或影响公共利益、行政机关特权、公民私人利益为准，并同时采用利益平衡原则作为我国裁量公开政府“工作秘密”的基本原则。当保密再次遇到公开，即当政府信息公开与不公开的边界出现模糊、不容易确定时，我们就可以通过利益平衡原则，根据对社会的损害与效益分析，决定是否应该保密和公开。
3 以列举方式明确政府“工作秘密”具体范围
工作秘密可以不向外公开,但不能借口政府“工作秘密”而把大量的政府信息加以隐瞒,而不予以公开,不能借口政府“工作秘密”为政府进行信息资源寻租创造条件,从而最终损害的是社会公众的知情权。所以，政府“工作秘密”的具体范围不能规定过广。以不得危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定为准，可将“工作秘密”具体范围确定为：一是与公众无关的、纯粹的机关内部人事规则与事务。二是与刑事执法有关,公开后会影响犯罪侦查、公诉、审判与执行刑罚,或者影响被告人公平受审判权利的信息。三是政府机关决策过程中,政府机关之间或者政府机关内部的研究、建议、讨论或者审议,一旦公开会影响决策过程或造成公众混乱的信息。四是政府敏感信息。由于敏感信息的“可能危及”的危害性，从而行政机关保留自由裁量余地。对于这类信息，当政府机关一旦遇到公众的政府信息公开申请时，可以通过利益平衡原则或损害衡量原则对政府“工作秘密”进行明确界定，而公众也可以运用这个原则来进行判断，进行衡量。
4 规范政府“工作秘密”的制定和标识程序
除了对政府“工作秘密”进行具体范围上的限制外，还必须对其程序进行限制。也就是说，政府“工作秘密”的确定、保密期限的确定和变更、标示、涉密、解密等具体程序必须有明确规定。但是，政府“工作秘密”的确定与保护程序不宜等同于国家秘密的确定与保护程序，而应突出其简易性的特点。简易程序是指行政机关和授权单位省略、简化或合并国家秘密确定与保护程序的某些步骤和环节，在较短时间之内确定与保护政府“工作秘密”的程序。简易性不是随意性，可相对于国家秘密确定与保护程序的法定性、严格性，适当降低其标准，来进行操作。
5 规范政府“工作秘密”的保护方式
采用信息公开例外模式，即直接将政府“工作秘密”中确需保护的有关敏感信息，纳入信息公开立法中免于公开的范围中，从而给政府“工作秘密”预留一定的空间。这一模式不但有成功的国际先例为样板，又符合我国法律发展的现状和社会发展的趋势。
为使政府“工作秘密”管理更加规范，具有实际操作性，还必须制定一部规范政府“工作秘密”的行政法规，改变目前政府“工作秘密”范围模糊不清、界限不明的混乱局面，将政府“工作秘密”纳入法制化管理的轨道，从而给政府“工作秘密”今后的生存和发展提供了空间。
6 建立监督机制，明确权责
在保障政府机关正当行使保守政府“工作秘密”职责的同时，还应明确政府“工作秘密”的责任，做到权责明确。另外，要加强规范“工作秘密”管理，仅有法律法规是不够的，还必须要加强监督，可以通过两种途径:一种是完善行政机关的内部监督制度。二是发挥群众的力量，实行群众社会监督。
四、结束语
政府信息公开是现代社会的基本要求和必然趋势。规范政府“工作秘密”，明确界定公开与保密的界限，不仅是为了规范政府“工作秘密”，而是在规范政府“工作秘密”的同时，也方便了政府信息公开工作的顺利开展，从而促使政府职能得到更好地履行，促进了社会公众对政府“工作秘密”保护行为的理解，从而彻底解决政府与社会公众的矛盾，防止国家秘密的无限膨胀，使国家秘密得到更好地保护。当然，合理规范政府“工作秘密”，还有赖于政府观念的更新与转变、富有成效的立法且付诸实施的有关工作机制的健全。
注释：
①秉泽：《工作秘密概念初探》，《保密工作》，2010年第1期。
参考文献：
①汪全胜：《政府信息公开视野中的工作秘密》，《情报科学》，2006年第10期。
②陈立骅：《工作秘密的立法控讨》，《保密工作》，2010年第1期。
③韩冰：《浅析信息公开条件下工作秘密的法律保护》，《江南社会学院学报》，2008年第4期。
④东辰：《当保密遇到公开》，《保密工作》，2008年第5期。
⑤杨伟东张艳蕊：《政府信息公开的范围探讨》，《山东科技大学学报(社会科学版)》，2010年第2期。
⑥章剑生：《阳光下的阴影——〈政府信息公开条例〉中“不公开事项”之法理分析》，《政法论丛》，2009年第6期。
⑦林文：《做好保密审查推进区级政府信息公开工作康稳定发展》，《信息化建设》，2010年04期。
⑧秉泽：《工作秘密概念初探》，《保密工作》，2010年第1期。
⑨广州市国家保密局：《广州市工作秘密保护工作的基本经验》，《保密工作》，2010年第1期。
⑩雷泓霈：《政府信息公开应杜绝“保密保护伞”》，《中国信用报》，2008年第11期，第61版。
《中华人民共和国保守国家秘密法》
《中华人民共和国公务员法》
《中华人民共和国人民警察法》
《中华人民共和国法官法》
《中华人民共和国国家安全法》
《中华人民共和国政府信息公开条例》
《行政机关公务员处分条例》
《广州市保守工作秘密规定》
作者简介：陈云娟（1981～），女，福州市保密局。邮编：350001
