转型期福州市社会管理创新工作调研——以福州市便民呼叫中心12345为例
http://www.fzskl.com 2013-11-25 11:02:27 来源：福州社科网
［提要］福州“12345”为政府分忧、为百姓解忧，关注民生、了解民意、疏解民困，开辟了政民良性互动的新渠道，也是福州市在新时期利用现代网络技术，做好群众工作、加强社会管理推出的一项创新之举，但也存在诸多制度缺陷与不足。转型期社会管理创新关键在于加强制度上的改革，要通过不断完善法制建设，消除制度预期的不稳定性等措施，建设服务型政府，尽快实现政府转型。
［关键词］福州便民呼叫中心社会管理创新
福州市便民呼叫中心12345是福建省的第一家便民呼叫中心，自创建以来一直致力于为政府分忧、为百姓解忧，关注民生、了解民意、疏解民困，把政府的服务第一时间送到企业、群众最需要之处，树立了一个听民声、察民情、聚民智、解民忧的新型政府形象。可以说，福州“12345”是福州市在新时期利用现代网络技术，做好群众工作、加强社会管理推出的一项创新之举。因此，笔者以福州“12345”为例，对其展开调研，希望能借此管中窥豹，对福州市社会管理创新的探索有所助益。
一、12345运行现状
1、12345的成立
福州市便民呼叫中心12345，也是我市的市长热线。我国第一部市长热线诞生于沈阳市。1983年，沈阳市以“12345”为号码，设立了一部市长热线电话，在市民与市长、政府与社会之间架起了一座桥梁。1999年，经国务院领导批示同意，作为各地方政府开办政府热线的“12345”开始启用。2000年初，“12345”成为全国各城市市长热线的通用号码。福州“12345”，是在2003年开通的鼓楼区12345便民直通车的基础上扩面升级到福州市应用的，它是福建省的第一家便民呼叫中心，至今仍由数字福建鼓楼示范区建设领导小组办公室具体承办。
经过八年的发展，福州“12345”已成为在互联网上构建的一个热线电话12345嵌入式的政民互动平台。该平台通过一个号码12345，叠加了网站、电话、Email、短信、传真等各种方式和信息技术手段，有力促进和实现了公共服务电子化，是福州市落实科学发展观、以网络构建和谐社会的一个生动实践。
2、诉求特点
作为一个非紧急救助服务系统，福州“12345”受理的是普通诉求件，不受理110、119、120等方面的紧急救助诉求件。2003年1月鼓楼区12345便民直通车开通至2006年2月升级为市级“12345”前的三年间，共承接有效诉求件5192件。之后，福州“12345”承接的诉求件数量迅速增加。从2005年11月30日到2011年8月17日，网站上显示的诉求件共389153件，日均网民IP访问数近3万。诉求类别共有18大类108项，涵盖政法、劳动保障、教育、卫生、交通、城市建设等内容。具体统计如下：
从上图可见，排在前两位的是城乡建设类、交通能源环保类。城乡建设类诉求件最多，共102232件，占总数的26%。其中大多是关于拆迁安置、市政市容物业、城建规划、违章建筑、住房与房地产的诉求件。交通能源环保类诉求件共59701件，占总数15%，排第二位。其中涉及公共交通运输诉求件高达33193件，涉及环境保护诉求件25358件。其他类诉求件占总数11%，排第三。除上述几大内容外，诉求件较多的还有户籍管理、社会保险、教育、社区管理、水利水电煤气等。总体而言，诉求件涉及民生方方面面的内容，最集中反映的是百姓住与行的问题。这些诉求主要体现的是公众对政府提供更多更好的公共服务的需求。
从诉求件的统计中还可发现：1、诉求主题和诉求内容具有多样化的特点，体现不同的社会阶层有不同的利益诉求。诉求件分为举报、投诉、建议、咨询、感谢五种类型，投诉类最多，占48%；咨询类的占25%；举报类占17%，感谢件最少，仅一千多件。投诉举报咨询类共占90%，充分体现“12345”便民服务功能。2、民主政治带来公民参政议政意识的快速提升。诉求件中建议类占近10%，主要集中在公共运输、交通安全、城建规划、市政市容物业、教育、社区管理与环境保护上。3、现代科技发展带来了信息沟通的方便快捷，这主要体现在受理渠道的多样化、数据的海量化和信息传输的高速化。诉求件主要来自网站、电话、短信、邮件、传真、市长信箱、录音等渠道，其中来自网站的诉求件占总数的78 45%。据今年6月福建首次发布的互联网发展报告显示，截至2010年底，各设区市中，福州网民人数居全省第一，达608万人。数量众多的网民为福州网络问政的发展及福州“12345”便民服务平台提供了良好的支撑。但是，信息沟通方便快捷与公开透明化又加剧了“12345”工作开展的难度，公众对政府回应力要求更高，政府对信息的收集、处理以及应用面临着前所未有的困难。
3、管理特点
在运行管理上，福州“12345”有五个显著的特点：一是网络结构上，扁平化网络统一共享互联网；二是服务资源上，三级政府职能部门和公共事业服务单位全面参与；三是业务模式上，诉求办理的所有流程环节公开运行可追溯；四是管理体制上，政府办、效能办、信访局、数字办组成了高效的虚拟联合团队；五是创新机制，实时效能监督捆绑植入网上诉求全程。
这五个特点形成了福州“12345”的最大特色：根据“务实、创新”的公共服务理念，通过“各级信访局批转审核、效能办督办”的虚拟运行管理与监督模式，主动贴近市民，进行24小时实时互动和全天候在线服务，有效地跨越了时空障碍，实现了“服务网络、受理方式、诉求时间”三个全覆盖。按“谁主管、谁负责”的原则，市、县（市）区信访局将群众诉求件，批转给各级相关职能部门限期办理答复，查阅、呈报诉求件的时间不超过2个工作日，在10个工作日内限时办理，逾期系统自动告警。除4种特殊情况外，所有办理结果都在网上公开答复，同时通过电话或电子邮件反馈回复群众。各级效能办全程实时在线监督诉求件每一环节的办理情况。福州市各市县（区）主要领导以身作则、亲自使用福州“12345”系统，在线批阅处理上千件次关系群众切身利益的重点难点诉求，开辟了政民良性互动的新途径、新渠道。
二、取得的成效与经验
“12345”作为非紧急救助服务系统，其成效主要体现在四方面：
1、关注民生，为群众排忧解难
自开通以来，“12345”一直秉承“听得见、听得进、有回应、有落实”的原则，实实在在为群众解决问题。市民可通过“12345”，反映需要相关职能部门介入解决的问题，如环境污染、下水道堵塞、噪音扰民、劳资纠纷、社会治安、城市管理等方面的问题。对于一些生活上遇到的问题，如问路、证件办理、婚姻登记手续、法律咨询、户籍管理、就业咨询等，相关工作人员将根据自己掌握的情况给予帮助。能够直接回答的，将直接把答案告诉市民。无法直接回答或者无法直接帮助的，工作人员也将为市民指点解决问题的途径。便民呼叫中心充分发挥政策咨询、投诉处理、信息发布等功能，及时为广大企业和市民排忧解难。李长春夸它是个好平台，“载体好、机制好、效果好，迅速便捷地解决了群众反映的问题。”作为一个在受理群众诉求中以“管得宽”为特点的政民互动平台，福州“12345”已经成为增进党和政府与人民群众沟通联系的重要纽带。
2、畅通渠道，促进社会和谐发展
“12345”还是一条听取群众呼声、化解矛盾纠纷、疏导社会不良情绪的沟通渠道。它是一个24小时畅通民意的“绿色通道”，可以将许多信访的苗头化解在基层。2007年，国家信访局将福州“12345”列为全国“网上信访”试点单位之一，福州市网上诉求件的批转办理总量位居全国前列。“网上信访” 不受时间、空间、人数的限制，成本低，速度快，具有便捷、高效、经济的诸多特点。福州“12345”进一步拓宽了信访渠道，方便人民群众，提高办理效率，降低信访成本，有益于化解社会矛盾，促进社会和谐。
3、了解民意，有助于科学决策
“12345”开辟了公众有序参政议政的新途径，成为政府倾听民众呼声，公众积极建言献策的重要沟通桥梁。网上建议类诉求件近4万条，这些建议是公众有序参政议政的表现，也是政府科学决策的参考。福州“12345”是社情民意的“晴雨表”，每个时期的社会热点、敏感问题通过系统都能得到反映，为各级党委、政府及时了解社情民意、作出科学决策提供第一手资讯。福州市将“12345”每周受理的市民诉求件情况综述纳入《福州市舆情专报》，通过科学分析，从中发现某一个时期或某个阶段带有普遍性、倾向性、苗头性、典型性的问题，供政府决策参考。对此，时任福州市委书记袁荣祥评价说：“善听诉求更善用民意，我们的决策也就更有基础，更易形成共识，是我们当下做好创新社会管理的一项好制度。”
4、提高效率，树立政府良好形象
自“12345”开通以来，在解决许多公共问题及政府与社会摩擦的问题上具有较好的效果，深受群众的欢迎和赞扬，也成为市民谋求有效解决冲突和纠纷的路径选择之一，同时效能部门督查追究确保实效，提高了政府办事效率，转变了政府作风，树立了良好的形象，实现了“人民政府为人民，市长热线显真情”的初衷，不失为社会转型期的制度创新。不管对政府还是对民众而言，福州“12345”都是非常“经济”而又富有效率的选择。
福州“12345”拥有一套严格的批转办结制度，流程环节限期办结，逾期系统自动告警，还导入以市民、企业为监督主体的外部监督机制。大多数办理结果在网上公布，诉求人对部门办理情况可进行满意度评定，对诉求件办理质量进行评论监督。在此基础上，福州市纪委、监察局、效能办逐步建成了集网上行政审批、行政处罚、公共资源交易、中介诚信管理和网上行政监察于一体的“福州市行政权力阳光运行平台”。
在取得上述成效的同时，福州“12345”积累了如下的经验：
1、民生无小事，领导重视与支持是福州“12345”顺利运行的保障。首先，市委市政府及各级各有关部门充分认识到承办群众诉求件是履职尽责的客观要求与应尽义务，从人力、财力、物力等方面给予充分保障，切实做到设备、人员、经费“三到位”，避免了机构设置的随意性，确保福州“12345”顺利运行。其次，建立健全管理运行机制是12345系统高效顺畅运行的坚强保障。福州市制定印发了《福州市便民呼叫中心12345系统运行管理暂行办法》，用以规范12345系统运行管理工作。同时，各级各有关部门参照暂行办法，根据本地区、本部门诉求件的办理工作的实际情况，建立起本地区、本部门相应的办理工作机制，从机制上保证12345系统运行顺畅有序。市效能办、市信访局、市政务信息中心还进一步加强对系统运行的日常检查，发现问题，及时改进，不断规范系统业务运转流程，完善各项配套制度，促使12345系统运行走上更加规范化、制度化的轨道。再次，建立一个强有力的监督约束机制来保驾护航，确保系统运行质量与服务水平持续提升。
2、充分利用现代网络技术是实现服务创新的关键。福州“12345”在诉求件批转和审核操作上简易方便，设计人性化，易于上手。该系统的重新批转、回撤、退回重新办理、重复件管理、统计报表、删除、诉求件终审、公开和内部批转、诉求件跨市区和多区同时批转等批转审核所需要的功能齐全，操作简单，系统稳定。福州“12345”“务实创新”的网络服务与管理模式广受关注，得到了国务院信息化领导小组办公室、工业和信息化部、国家信访局的充分肯定。一些经验和做法也随之被推广、应用。2006年升级到福州市应用以来，上海、哈尔滨、深圳、海口、厦门、石家庄、大连、天津市、广东省、太原市等省外兄弟城市数十次到福州调研考察。在2009年10月《信息化建设》杂志承办的中国电子政务优秀应用成果推选活动中，福州市便民呼叫中心12345应用案例被一致推选为“十佳电子政务公共服务优秀应用案例（地市级）”。
3、加强队伍建设是提高服务质量的前提。福州“12345”是一项政策性很强的工作，投诉群众心态不一，素质有高有低，反映的问题数量多、涉及范围较广，这不仅要求工作人员要有相当的政策和业务水平，既要了解和掌握各方面的方针、政策，熟知市政府及各部门工作范围，又要具有很宽的知识面和较高的政治素养；还要求工作人员要有强烈的公仆意识和为群众办事的满腔热情，不断提高职业道德水准，培养高尚的道德情操，做到全心全意为人民服务。为此，福州“12345”工作人员经常进行培训，进一步强化宗旨意识，牢固树立“市民投诉件件无小事”的思想，熟练掌握系统操作，及时主动地办好各类群众诉求件。特别是对涉及多个部门的群众诉求件，经办人员本着对人民高度负责的态度，不厌其烦地加强部门间的沟通与协调，齐心协力为企业、群众解决生产、生活中遇到的问题。对确因客观原因一时无法解决的或暂时不在系统服务范围内的诉求，也做好深入细致的解释工作，真正取得老百姓的理解与支持。正是因为拥有一支肯为民服务、能为民服务、善为民服务的人才队伍，坚持有问有答，解决问题才是硬道理，确保诉求“听得见”“听得进”，福州“12345”系统才能持续稳定运行。
三、强化制度改革，实现社会管理创新
福州“12345”从制度设计之时就不仅是政府与市民互动的通道，也是解决各种公共问题的有效机制，可在很大程度上解决或缓解因政府制度因素而引起的各种摩擦。但是，“任何制度安排都会在有限范围内产生制度缺陷和失败”，如果我们对其加以理性审视的话，可以发现其存在着或隐含着诸多的制度缺陷和不足。比如存在逾期查阅、逾期办理的情况，也存在互相推诿扯皮、敷衍了事现象，更致命的在于“12345”权力有限，受管理体制、政策法规、部门利益诸多因素影响，一些问题协调和督办落实工作难度大，很多时候面临无力协调的窘境，致使群众质疑其权威性。
值得一提的是，相当多的问题本来就是政府部门错误或执行不力造成的，在“谁主管、谁负责”原则下，问题又踢回到了原部门，虽有政府最高层的支持和权力的介入，但由原部门解决能否打到痛处还得打个问号。这就很难避免政府在处理公共事务中始终处于强势地位，很难保证不会偏袒自己。当市民对某些政府行为表示不满或怀疑时，“12345”所答复的往往是解释性的内容，而政府行为改正性的内容较少。另外“12345”的主要功能仍然是一种事后补救的制度安排，可以防止某一事态的蔓延，却很难阻止某事件的发生。
这里面深层次的原因在于社会转型期政府工作职能与群众需求的冲突加剧的问题，也与社会利益多元化，社会公共服务要求急剧增加，民众公民意识提高，积极参与民主法治，强烈要求全能型政府向有限型政府转变，管制型政府向服务型政府转变有关。另一方面，福州“12345”作为非紧急呼叫系统，只是一个代表政府听取人民群众的批评、意见和建议，向依法有权做出处理的行政职能部门交办和转办人民群众来电反映的问题，并协调督促各行政职能部门切实为民服务、严格依法行政的一个受理平台，并没有对行政管理、行政许可、行政处罚实施有效监控的权力，因此时常会陷入既要查办又要维护职能部门工作独立性的两难境地。面对人民群众的需求，有时也会出现尴尬与无奈的情况。它以“全心全意为人民服务”为根本宗旨，树立“有话必接、有接必处、有处必果、有果必复”的“一条龙”服务意识，力求做到有求必应，但由于它是政府的一个行政受理平台，只能受理本级政府职能部门的行政问题，涉及人大、政协、检察、司法和非本级政府的问题，以及社会事务的管理问题多数只能引导而无法解决。这种情况对于福州“12345”本身的制度设置来说就是一个无法解决的悖论，便民服务平台的发展面临制度创新瓶颈。
只有制度创新才能从根本上解决转型期存在的诸多矛盾与问题。为了从根本上解决现行城市管理制度存在的根本性问题，就必须明确城市政府在市场经济体制构建中的职责，确定各城市职能部门的权限，推行政务公开与办理时间限定承诺制、加快原制度自身的组织建设。为此，我们要着手采取相应的制度创新措施：
1、加强法制建设，消除制度预期的不稳定性
“12345”只是政府体制内的创新，对社会公共问题的最终解决，还有赖于在建设政治文明的大环境中，加强法制建设，依法行政，健全行政责任制，改革现行的行政体制，培育和扶植解决问题的多元化主体。在有法可依、执法必严、违法必究的情况下，加快普法教育，提高公众法律意识，使公众能够自我管理、自律自控，自觉遵法守法，以迎接一个真正的法治社会的到来。
2、推行政务公开制度，改变政府强势地位
“12345”系统在制度设计上蕴藏这样一种悖论：引发矛盾和冲突的行为由政府职能部门做出，而最后的裁定依然是做出该行为的政府职能部门。尽管有市一级政府对职能部门的督促，但无法改变政府的强势地位，很难保证不偏袒。要想改变这种强势地位，必须加强市民的参与度和政府的公开度，加大政务公开制度建设，使社会能够全方位地对政务活动的官员行为进行评价、监督和考核，使政府行为更直接地置于社会舆论的评判之下，增强政府的回应性，改变政府的主导者和控制者的角色，向管理寓于服务之中的角色转化，从而促使政府管理体制的改变，形成以效绩管理为导向的市场化模式。也就是要重新对政府进行角色定位，对政府的权利重新规范，实现全能型政府向有限型政府转变。温家宝在世界经济论坛2011年新领军者年会上表示坚持依法治国，最重要的是改变权力过分集中和以党代政的现象，无疑敲了一记警钟。
3、强化监督制度，转换事后补救的制度安排
一项有效的制度应当是既能防止、避免，又能控制重大瑕疵出现的制度，如果一项制度仅仅是当事件出现后才被动起作用，那么这项制度只能是次优选择。大量的事例表明，福州“12345”的主要功能仍然是一种事后补救，每每都是在事件发生后，通过某些市民把信息反馈给“12345”，相关负责人才能知晓。所以，“12345”可以制止某一事态的蔓延，却很难制止某一事件的发生，这就相应地增加了行政成本。尽管“12345”可以对职能部门产生较强的控制力，督促各部门转变作风，提高工作效率，增加亲密度，但无论如何也改变不了事后补救的性质，这就必须要求强化监督，增加监督力度，把事前监督、事中监督和事后补救相结合，把行政内部监督、权力机关监督、社会监督等各种监督制度相统一，特别是把“12345”监督与司法审查责任追究相联系，为有效地对职能部门监督创造一个有利、宽松条件。
4、建设服务型政府，尽快实现政府转型
政府必须扩大和强化公共服务职能，把主要精力和财力集中到发展社会事业和扩大公共产品供给上来，切实解决好民生问题，实现管制型政府向服务型政府转变。服务型政府，就是要从公民需要出发，主张公民本位、社会本位，以为公民谋福祉为宗旨，一切行为的落脚点就是以群众方便、满意为根本标准。因此，建设服务型政府要提升和创新政府的服务模式，提供优质高效的政府服务，要求政府各部门之间协调一致，整个行政体系目标统一、运转有序，分工明确，权责一致，减少职能交叉、机构重叠和层次过多、责任不清的现象，最大限度地为群众提供便捷高效满意的服务。
作者简介：蔡爱丽（1978～），女，福州市委党史研究室征研处主任科员。邮编：350001
