增强宪法意识推进法治进程——纪念现行宪法颁布30周年
http://www.fzskl.com 2013-09-09 15:37:26 来源：福州社科网
［提要］“宪法是治国安邦的总章程”，是国家的根本大法。增强宪法意识，维护宪法权威，不仅是许多宪政国家的成功经验，也是我国实现“依法治国，建设社会主义法治国家”和“建设社会主义政治文明”的必由之路。
［关键词］宪法宪政法治
党的十八大强调，依法治国是党领导人民治理国家的基本方略，法治是治国理政的基本方式，要更加注重发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用，全面推进依法治国，加快建设社会主义法治国家。要实现这个目标要求，必须全面贯彻实施宪法。习近平总书记在纪念现行宪法颁布30周年大会上的讲话指出： “全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织，都必须以宪法为根本的活动准则，并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。任何组织或者个人，都不得有超越宪法和法律的特权。一切违反宪法和法律的行为，都必须予以追究。”贯彻落实习近平总书记这一讲话精神，加强宪法监督，维护宪法权威，保证宪法发挥效力，推进法治进程，是摆在我们面前的一项重要和紧迫的任务。
一、宪法是国家的根本大法
现代世界的任何一个国家里，都存在许多的法。除宪法外，还有刑法、民法、商法等等。宪法既然是法的一种，就一定也具有法的基本特征。这个基本特征就是它们都是统治阶级的意志的表现，都具有强制力的特点，由国家强力保证其实施。但另一方面，宪法还具有与其他一般法不同的特殊性，这种特殊性就表现存宪法是根本法，不是普通的、一般的法。1954年中央人民政府委员会讨论我国第一部宪法草案时，毛泽东同志说过一段话：“一个团体要有一个章程，一个国家也要有一个章程，宪法就是一个总章程，是根本大法”。他还说：“用宪法这样一个根本大法的形式，把人民民主和社会主义原则固定下来，使全国人民有一条 清楚的轨道，使全国人民感到有一条清楚的明确的和正确的道路可走，就可以提 高全国人民的积极性。”
之所以说宪法是国家的根本大法，这是因为：
第一，从内容上说，宪法规定国家的根本制度和根本任务，是人们最根本的活动准则。如国家的性质、国家的根本政治制度和经济制度、国家的根本任务、公民的基本权利和义务、国家机构，这些都是国家生活中最根本最重要的问题，都由宪法予以明确规定。而其他法律只是规定某一方面的问题，例如，民法是调整公民和法人之间财产关系、人身关系的法律；婚姻法是调整婚姻家庭关系的法律；刑法是关于刑事犯罪、对罪犯惩罚的法律；诉讼法是关于诉讼程序 的法律，等等。
第二，宪法具有最高的法律效力。一般法不得同宪法相抵触。否则，应被修改或撤销。世界上有不少宪法均以明文规定根本法的最高地位。例如，日本国宪法第98条规定：“本宪法为国家最高法，凡与本宪法条款相违反的法律、命令、诏敕以及有关国务的其他行为之全部或一部，一律无效”。我国宪法第5条也规定：“一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触”。
第三，宪法是一部法律文件，但并不是普通的法律文件。不论如何冗长，宪法不可能包括人们在日常生活中需要调控的全部细节；否则，它必然挂一漏力，防不胜防。美国宪法只有8000字，而就是这8000字的宪法就管了美国200多年，至今还在发挥作用。宪法所反映的乃是全体人民在涉及基本原则的重要问题上所达成的共识，这种共识，完全不在于宪法内容的长短。
至少在两个方面，宪法条款不同于任何普通的立法或规章。首先，宪法文字通常措词笼统，含义广泛，从而给司法解释以很大的回旋余地。其次，宪法侧重体现的是法的精神实质。我们常说，宪法是“法中之法”，这前一个“法”’指的是法的第一种意义，即法律、法规、判例等；后一个“法”则是指法的精神实质，也就是国家机关制定和执行法律法规必须遵循的规则，如公平、正义、自由、平等等价值法则。宪法是普通法律的立法依据，这个依据就是宪法所体现出的这种精神实质，任何法律法规的制定都不能违背这个精神实质。
第四，宪法的修改异于普通的法律。这就是说，修改宪法的机关或程序与修改普通法律不同。这是因为宪法的效力既然高于普通法律，则在理论上讲，修改宪法的机关或程序自然应该有所不同。如果二者修改的机关或程序完全一样，就很难体现出宪法的最高性。例如，美国制定或修改一般的法律只需经两院审议后分别以过半数表决通过即可，宪法修正案的通过则必须由3/4的州议会或者3/4州的修宪会议批准才能生效；我国宪法的修改，须由全国人大以全体代表的2/3以上的多数通过，而全国人大在制定、修改其他一般法律的时候，则只需经全国人大全体代表的过半数通过即可。
我国现行宪法的序言有这么一段话：“本宪法以法律的形式确认了中国各族人民奋斗的成果，规定了国家的根本制度和根本任务，是国家的根本法，具有最高的法律效力。全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织，都必须以宪法为根本的活动准则，并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责”。宪法序言的这一段规定，明确地回答了什么是宪法的问题，同时也表明了宪法的崇高地位。
二、宪政的核心是限制和约束政府权力
宪法与宪政，一字之别，相差千里。我们可以这么说，有宪法的国家并不一定有宪政。比如，1908年颁布的我国历史上第一个宪法性文件——《钦定宪法大纲》，就是一个充满了清廷在君权问题上矛盾态度的文件，虽然也限制了部分君权，也给臣民设定了一些权利，但它离宪政的要求确实太远了。我国建国以后的第一部宪法在1954年颁布以后，1955年就完成了社会主义改造，但是这一过程的完成主要的不是靠法制，而是靠行政手段。所以说，1954年的宪法实际上并没有落到实处，公民的权利并没有被真正地重视和保护。1975年的第二部宪法许多都是政治词汇，不是法律术语，同是还取消了“公民在法律上一律平等”的原则，减少了许多公民的权利，所以不管从哪个角度来讲，它与“五四宪法”相比都是一次倒退。1978年宪法虽然去掉1975年宪法中的“全面专政”的提法，恢复了检察院的建置，但它充分肯定了文化大革命，坚持“以阶级斗争为纲”的提法，可以说是徒具宪法之名，而无宪法之实。可以这么说，从1908年到十一届三中全会之前整整70年时间，我国在全国范围内具有法律效力的宪法虽有十几部之多，但从来没有使我国走上真正的宪政之路。
那什么是宪政呢宪政的核心内容是什么呢?宪政与宪法之间又有什么关系呢这都是我们务必要予以明确的问题。
从表面来看，法律是对人的一种限制。而事实上，法律是防止个人的权利和自由被他人侵犯而设置的，它通过界定人和人之间自由和权利的界限，来保障每个人的这些基本权利不被侵犯。但是就宪法而言，它是特别用来限制政府对百姓权利和自由的干涉。百姓中人和人的纠纷当然要有法律来处理，但百姓中每个人的地位都是平等的，法律的实施比较容易。而政府和百姓的地位是不平等的。如果不对政府加以限制，它可以为所欲为，百姓往往是要吃亏的。从历史来看，不论中国外国，从总的趋势来看，受欺侮的总是老百姓，而欺侮人的总是有特权的政府。所以对政府的权利加以限制就显得特别重要。一方面尊重政府的权威性，另一方面又要限制政府的权力，两方面都要兼顾到。
在宪政国家，宪法是人民束缚统治者的锁链。在专制国家，宪法是统治者束缚人民的锁链。在宪政国家，宪法是人民的大法，是人民用来束缚政府权力和统治者的大法。在专制国家，宪法是国家的大法，是统治者的大法，是统治者用国家机器束缚人民的大法。那么，区分这两类的宪法的标准是什么呢那就要看宪法把权利授予给谁，把义务强加给谁；要看宪法是防范谁的，其矛头是对准谁的。
在宪政之下，宪法是针对政府、国家、公共权力的。在实行宪政的国家，所有宪法只适用于政府，这一点极其重要。美国宪法就是不谈“国事”而专谈“政府”的。因为宪法的任务之一是创立和保护独立于政府的市民社会，使私人和民间组织获得自由。通过普通的立法来推动个人和私人领域、市民社会的活动。如果公民有什么义务的话就是负责任地行使自己的自由。宪法是公法，其矛头只能对着政府。宪法与以往任何法律的区别，就在于它是限制统治者和政府的专横权力的法律。在无宪政的社会中，法律通常是统治者束缚普通民众的工具，而对自己则鲜有束缚力。历史证明，一般性的法律太容易被专横权力的野性所挣脱，故必须用特殊材料制成的特殊法律才能让他们就范。在人类的文明历程中，只是到了宪政时代，人类社会才首次有了专门针对政府权力和统治者的特殊法律，这就是宪法。在宪政日益成为世界潮流、人类的政治的发展方向的今天，如果把宪法的矛头重新对准公民个人，这无疑是回到了前宪政时代。前面提到的我国1975年宪法，就是一部宣称要从上对下进行全面专政的宪法。
所以我们认为：宪政，简言之，就是有限政府；宪政的核心是限制、约束政府的权力，保障公民的自由与人权。
三、加强宪法监督制度建设
新中国成立至今，先后颁布了四部宪法。1982年宪法总结了新中国人民政权建设和社会主义事业建设过程中的伟大经验，先后又经过了1988年、1993年、1999年和2004年的四次适时的修改，使我国宪法在保持稳定性和权威性的基础上紧跟时代前进步伐，不断与时俱进。可以说，现行宪法是完全符合我国国情的、能代表最广大人民根本利益的宪法。所以说，现在我们要做的工作，关键就是积极宣传，贯彻实施，加强监督，积极、适时地推动和建设我国的宪法监督制度，维护宪法权威，保证宪法在平时生活中发挥出真正的效力。
“宪法效力”我们可以把它分为两种相关但强弱程度不同的形式。一种就是 “弱形式”，就是目前所指的宪法“司法化”，即宪法条文可以被当作法院判案的依掘。我国也曾有一次法院直接引用宪法的判例，而引出了“宪法司法化”的问题。案情的大意是这样的：1990年，山东齐某被一中专录取，校方将录取通知送给另一个学生陈某。陈冒名读完中专并分配了工作。到1999年，齐某状告陈某等人侵害姓名权和受教育权。鉴于民法中无受教育权之具体规定，山东省高级法院请示最高法院，得到批复：“陈某以侵犯姓名权的手段，侵犯了齐某依据宪法所享有的公民受教育的基本权利，并造成了具体损害，应承担相应的民事责任”。
这一判例，开创了我国宪法司法化的先河，具有里程碑式的划时代意义。实践证明，通过宪法诉讼保障公民基本权利，对推动我国社会主义法治进程有着积极而深远的影响。
宪法的“强形式”则更进一步，即可以要求某个独立于立法机构的机构能够依据宪法来审查立法的合宪性，也就是说对于政府发布的行政命令和立法机构审议通过的法律法案，法院有权进行“司法复核”，并做出是否违宪的栽决从而建立违宪审查体制。所以说，宪法效力的“弱形式”可以纠正立法机构的不作为，而“强形式”则要求纠正立法机构的违宪行为。
习近平指出：“全国人大及其常委会和国家有关监督机关要担负起宪法和法律监督职责，加强对宪法和法律实施情况的监督检查，健全监督机制和程序，坚决纠正违宪违法行为。地方各级人大及其常委会要依法行使职权，保证宪法和法律在本行政区域内得到遵守和执行。”自现行宪法制定实施以来，广大干部和群众的宪法意识已经有了很大提高。但是必须看到，我国宪法的实施不能说没有问题了。宪法要有权威，离不开它在实际生活中实实在在的效力。没有实效的宪法只能算是一个政治宣言，而不是法律，更不是根本大法。
保障宪法实施、把宪法规定落到实处最有效的途径莫过于允许公民或法人提起宪法诉讼。举个例子，我国宪法规定，任何法律和法规都不得与宪法相抵触，否则无效。可是怎样确定一个具体的法律法规条文是否违反宪法呢最好的办法是，利益受到相关法律法规实施影响的人向违宪审查独立机构（一般为法院）提起诉讼，由法官对法律法规加以严格的审查，如果认为违宪，将宣布有关条文无效。这不仅能够使得宪法的效力落到实处，而且也有助于我国的全部法律法规真正成为一个逻辑严密、局部与整体之间丝丝入扣的法律体系。
但新中国成立已60多年了，我们还从来没有处理过违宪案件。我们既没有设置具体负责受理与审查违宪案件的专门机构，没有制定具体的违宪审查的特别程序，也没有设计出一套进行违宪审查的理论和原则。例如，在我国什么叫违宪它有哪些构成要件违宪的主体可以是哪些机关和个人违宪的客体应是什么样的行为?违宪行为有无时效什么样的组织和个人可以提出进行违宪审查的要求或控告?违宪审查机构是“不告不理”还是可以主动审查它以什么形式进行裁决，其效力又如何?等等，在我国理论界和权力机构中，都还没有明确和统一的认识。
世界各国违宪审查机构的设置，大体上可以分为四大类：一是以英国为典型的由立法机构负责违宪审查，而这种体制有一重要缺点，即“自己监督自己”，因此西方国家效仿它的极少；二是以美国为典型的一类国家采用司法机关负责违宪审查，它是建立在“三权分立”的政治哲学基础上，其直接渊源是著名的马伯里诉麦迪逊案这一判例，现在全世界效仿这一模式的有60多个国家；三是由专门的政治机关负责违宪审查，法国是实行这种体制的典型（法国是创立宪法委员会），各国完全效仿的不多，但很重视它的某些长处和经验；四是以德国、奥地利为代表的以宪法法院负责违宪审查，这一模式也日益受到重视和推广。世界各国违宪审查制度对树立宪法的权威和维护国家法制的统一，对保障民主、法治与人权，对维护国家政治与社会的稳定，都起了重要的作用，其具体经验我们也可以借鉴。但是，在我国建立违宪审查制度，必须从我国的具体国情出发，不能想当然去追求那些所谓的“理想”模式。
我国究竟应当建立何种类型的宪法监督制度呢宪法监督的制度设计如何与现行政治制度实现对接呢?有一种看法是，以司法权为主体来行使违宪审查权。有人主张让中国的最高法院来承担违宪审查的职能，因为现在有一个现实基础，中国制定了行政诉讼法，它可以审查某一具体的行政行为是否侵权或违法但无权审查违宪行为。也就是说如果它的权力扩大到了违宪行为和立法行为的审查，那就是违宪审查制度的开端。
还有一种看法是，在现行的人民代表大会制度这一根本制度下，为了使监督专门化，增强宪法监督的有效性，可以在全国人民代表大会下设宪法监督委员会，专司宪法监督。宪法监督委员会由全国人民代表大会选举产生，它受全国人民代表大会领导；在人民代表大会闭会期间，受全国人民代表大会常务委员会领导。宪法监督委员会的组成人员中，应当有适当数量的法学专家。宪法监督委员会可以聘请非人大代表的若干法学专家担任顾问，顾问由全国人大常委会任免。顾问列席会议，但无表决权。从而在一定程度上保障宪法监督机构有效地行使职权。
在没有更好的、更统一的制度设计时，可以相信上述宪法监督制度的设计不无道理，但不管怎样设计我国的宪法监督制度，宪法监督应当做到监督主体专门化、监督活动程序化和法制化，这也是现代法治国家的实践经验。随着党和国家“依法治国，建设社会主义法治国家”及“建设社会主义政治文明”的治国方略的提出和实施，我们相信，今后对宪法、法律实施的监督一定会不断地得到加强，政治文明、社会法治的文明社会一定会很快地成为现实。
作者简介：王辰泉（1968～），男，中共福清市委党校高级讲师。邮编：350300
