加快推进福州小城镇建设
http://www.fzskl.com 2013-09-09 15:38:10 来源：福州社科网
［提要］加快试点小城镇建设，促进城乡一体化，是我国现代城镇化建设的历史任务，是扩大内需的最大潜力所在，是社会主义新农村建设的重要支撑，是加快转变经济发展方式的有效途径。我市围绕提高小城镇建设质量，因势利导，趋利避害，积极引导小城镇健康发展。今后要更加注重科学布局，与区域经济发展和产业布局紧密衔接，与资源环境承载能力相适应，把生态文明理念和原则全面融入小城镇建设进程，走集约、智能、绿色、低碳的新型城镇化道路。
［关键词］小城镇建设城乡一体化体制创新
一、我市试点小城镇建设初见成效
目前，我市共有6个省级试点小城镇和7个市级示范性小城镇，在近年来的发展过程中，13个试点小城镇形成各自特色，各项工作取得明显成效。
(一)规划编制及展示厅建设基本完成
坚持“先规划、后建设”原则，将小城镇规划工作纳入各县市(区)中心城市长远发展和功能配套进行统筹考虑，高起点、高标准、高质量编制好试点镇总体规划、控制性详细规划和专项规划。第一批3个省级试点镇(青口、荆溪、龙田)已完成总体规划、主要专项规划和控制性详细规划编制，正在编制重要地段和节点的城市设计。第二批3个省级试点镇(江田、高山、琯头)，江田镇、高山镇总体规划已获批，琯头镇总体规划、近期建设用地控制性详细规划和专项规划已编制完成。7个市级试点镇总体规划、近期建设用地控制性详细规划均已编制完成。6个省级试点镇以及古槐、渔溪、白沙、起步等4个市级试点镇规划展示厅已建成并投入使用。
(二)市政基础设施建设进一步完善
结合开展城乡环境综合整治工作，着力加强试点镇基础设施建设，不断完善小城镇综合功能，增强小城镇承载能力。压缩式垃圾中转站建设，省级试点镇中龙田、高山、琯头已建成并投入使用，青口、荆溪、江田正在开展前期准备工作；市级试点镇中梅溪镇已建成垃圾转运站并投入使用，南屿垃圾转运站已完成主题工程建设。
污水处理项目建设，青口污水处理厂已投入使用，新污水处理厂正在准备招投标前期工作；荆溪已建成，正在铺设管道；龙田已完成项目可研、环评等审批手续，正在开展征地工作；江田接入滨海工业区，琯头并入马尾污水处理厂处理，梅溪纳入闽清县统一处理。
开展主要街道景观综合治理，完成主要商贸街店牌店招改造，道路两侧绿化及沿街景观改造。加大镇区公园绿色建成，城镇品味和档次得到快速提升，部分公园成为试点镇的新形象、新地标。
(三)产业支撑进一步增强
各试点镇加强招商引资工作力度，扩大产业链，增强发展后劲，引进一批实力雄厚、带动力强的项目落地，培育特色产业，努力为小城镇发展提供产业支撑。青口镇引进由福建省汽车工业集团有限公司投资兴建的蓝海物流项目，总投资2.5亿元，是集汽车物流仓储、配送中心、第三方物流为一身的专业化、智能化汽车产销整车及零部件配送集团。荆溪镇引进太古集团总投资10亿元总产值20亿元的可口可乐生产项目——科乐通项目。龙田镇的东壁岛旅游度假区、琯头镇的马尾特种船舶、葛岭镇的闽商生态园等项目均顺利落地。
(四)探索试点建设的运作和服务机制
在运作机制上，探索市场化运行，积极引导多元投资主体参与小城镇建设，扩展建设合作模式。龙田镇、高山镇成立试点镇投融资公司，推进小城镇建设融资工作。龙田镇、青口镇采取BT模式，引进企业参与污水处理厂建设。琯头镇采取BOT方式推进中心公园开发建设。青口镇与大型国企中国建筑采取“投资性EPC”合作模式，涵盖拆迁安置房、中央公园、中心路网等多个项目。荆溪镇与中铁二局签订框架合作协议，涵盖道路建设、中央绿地公园、规划展示馆、水利基础设施工程等多个项目。
二、我市小城镇建设中存在的困难与问题
加快推进小城镇建设，是推动我国城镇化进程的重要内容，也是实现城乡一体化的关键环节。近年来，我市不断加强小城镇建设工作，省、市两级试点小城镇在壮大经济实力、完善基础设施、增强城镇功能、美化镇容镇貌和发展社会事业等方面取得了有目共睹的进步，但总体上看，我市的城镇化建设在城镇发展规划的编制、基础设施的建设、产业的支撑、社会事业的建设、公共服务的管理、人居环境的打造及对新农村建设的带动作用等方面，仍面临着一系列问题需要解决。
(一)建设发展资源不足，制约小城镇发展
小城镇建设发展需要要素资源保障，但目前的小城镇建设发展面临着要素制约的瓶颈问题，尤其是土地和资金问题。
1、土地问题突出。一方面，我市小城镇建设用地紧张，用地指标少，土地拆迁难，复垦的建设用地有限，补偿标准与房屋实际价值差距较大，项目建设受用地指标限制，用地审批难度较大，土地整治工作推进困难。另一方面，小城镇产业层次不高，工业用地和商业用地产出率低，周边农村地区非农建设用地闲置或利用率较低，整体土地利用率低下。
2、资金问题突出。在现有的财权和事权体制下，小城镇的财权与事权不能平衡，其建设发展资金往往缺乏稳定的来源保证和科学的模式支撑。小城镇本身的财力有限，在交通、环保及供排水设施等建设方面投入较大，超出地方财政收入，加之目前城镇建设领域的市场化程度不足，市场资金也很难进入，在市政基础设施、公用项目建设上仍需大量资金投入，部分试点小城镇项目资金缺口巨大，造成部分项目前期工作进展速度缓慢。
(二)小城镇管理服务水平滞后，管理体制不健全
1、小城镇的公共服务能力滞后。一些小城镇注重城镇规模扩张而忽略了城镇功能的培育，难以承担区域中心的辐射带动功能，难以适应人口快速增长而不断膨胀的教育、卫生、社会保障、市政设施、治安管理等公共服务需求。
2、小城镇的管理体制不健全。小城镇的行政管理体制弹性低，容纳社会变迁的能力弱；存在实有职能不清、应有职能缺位、机构设置不合理、协作程度不高、缺乏管理权限、公共政策低效等弊端，已成为推进小城镇经济社会发展的瓶颈。只有实现小城镇政府管理模式转型，才能适应当前小城镇政府管理的现实需要。
(三)人才队伍薄弱，引进和培训力度有待加强
虽然我市小城镇发展加大了人才引进力度，抽调有关部门工作人员充当试点镇领导班子，与高校共同开展人才战略，如闽侯县与福建工程学院签订人才支援战略协议，每年从应届毕业生中安排各类专业技术人才30名到试点镇工作。但总体来说，各类人才数量依旧偏少、素质不高，尤其缺乏充实、过硬的专业技术和城镇建设管理人才。
(四)征地拆迁矛盾严峻
小城镇建设涉及项目多，拆迁量大，而其在教育、医疗、卫生、社会保障等方面相对滞后，综合服务功能偏弱，使农民进镇缺乏“安全感"，加之政府的征地补偿费用标准与被征迁者的期望差距较大，造成群众不愿搬迁，延缓了城镇化进程。
三、加强体制机制创新，推进我市小城镇建设发展的建议
当前，小城镇发展已进入到通过制度建设推动实践创新的阶段。应从本地经济社会发展实际出发，不断加大体制机制创新力度，健康有序地推进小城镇发展，从而实现城市、小城镇和新农村建设的和谐互动。逐步加大小城镇基础设施社会化和市场化改革的力度，在统一的城市公共资产管理机构下，按照小城镇基础设施性质的不同，分别采用相应的不同的经营管理模式。
(一)探索完善小城镇建设用地管理制度
1、探索农村土地集体流转和征地补偿新机制。改革土地征用制度，规范征地程序、完善补偿办法、拓展安置途径，支持和鼓励探索农村宅基地、废弃校舍和办公场所等非农建设用地进入小城镇的新途径，推行农村宅基地整理与小城镇建设用地转换政策，推行农村非农建设用地与小城镇产业园区用地置换政策，实现农村非农建设用地以市场机制流入小城镇。
2、全面提高小城镇建设用地产出率，及时出台小城镇居民居住小区发展政策，严格控制宅基地的划拨与管理，加强对现有宅基地进行提高利用与改造升级，提高居住用地使用效率。对小城镇产业园区，应鼓励产业升级转移，通过“退村进城”“退城进园”等途径，提高产业用地使用效率，促进小城镇建设健康发展。建立被征地农民社会保障制度，加快现代农业发展，促进农村人口有序向城镇转移。
3、建立城乡一体化的土地行政管理机制。淡化土地所有权管理，突出土地利用权的确权、规范和管理，相应地进一步明确国土部门对土地使用权的行政管理职能，强化和改进土地用途管制，建立各土地利用类型的、符合土地利用规划和城镇建设规划要求的、城乡统一的土地使用权市场，增加土地资源的流动性，扩大空间配置的范围，促进土地开发利用效率的提高等。
(二)改革城市财税金融体制
1、完善财政政策，建立健全小城镇公共服务体系。要突破小城镇公共服务一体化的财政瓶颈，通过投资、贴息、建立等方式加大对试点镇的基础设施、社会事业的投入，明确小城镇责任承担与财政权力，建立健全财政转移支付制度，形成小城镇公共财政稳定增长机制。
2、探索建立城市财政与城镇基础设施之间的新型关系，财政资金只管基础设施的运行，而不管投资，城镇基础设施投资主要靠其他途径解决，如民间资本、信贷、外资等。通过开办土地银行，统筹经营管理与土地出让、交换和开发有关的所有资金来源和用途。
(三)创新小城镇建设投融资体制。
建设资金问题是小城镇发展中必须解决的问题。据有关测算，小城镇基础设施每平方公里投入至少2.5亿元。因此，应逐步建立健全政府投资和社会投资共同参与的多元化的新型投资机制。
1、降低门槛，鼓励小城镇建立市政建设投融资市场。按照“政府引导、市场运作、多元投资、共同开发”的原则，允许政府、集体、个人、外资等成为市政建设投资主体，采取BOT、BT、BOOT、ABS等多种投资模式，在小城镇供水、绿化、道路等基础设施和公共设施建设项目中实行市场化运作，使城镇建设资金筹集步入良性循环的轨道。
2、鼓励发展农村金融事业。开展小额贷款公司试点，发展担保公司，发挥民间资本的作用。搭建小城镇建设融资平台，允许有条件的镇乡(街道)经批准设立小城镇开发建设投资公司，作为小城镇开发建设的投融资主体，统筹资金平衡。
3、建立政府主导、市场化的小城镇公共服务供给运作机制。拓宽民间资本和国外资本进入城镇建设的渠道，鼓励基本公共服务的市场运作和服务外包。鼓励民营资本参与公益事业建设，对民营资本投资城镇文化、卫生事业的，比照土地行政划拨价办理，同时给予一定比例的项目资金补助。
(四)创新产业发展体制，培育形成小城镇发展特色
1、立足本地资源优势和条件，培育小城镇产业特色。一是要把小城镇产业定位放在总体区域和未来发展的全局高度来谋划，坚持走特色路、打特色牌、创特色镇之路，如青口镇着力打造汽车相关产业，荆溪镇主打福州市区周边旅游及物流产业。二是要鼓励支持发展商贸、物流和特色旅游等服务业，逐步提高第三产业在经济发展中的比重，并把建设农业产业化同培育支柱产业结合起来，建立起小城镇发展的支柱产业优势，增强城镇集聚和辐射功能，为农业剩余劳动力的转移提供充足的就业空间，为农村人口进入城镇安居乐业提供基本的保障。
2、把市场机制导入小城镇建设，要通过发挥市场资源配置的基础性作用，促进产业快速发展，并形成城镇主导产业与其他产业的互动效应。创新小城镇与农村及城市的产业联动机制、政府投入与社会投入联动机制、小城镇建设与农民增产增收联动机制，保持和增强小城镇发展的活力。
(五)推进“简政放权”建设，完善小城镇管理机制。
1、加快小城镇发展，“简政强镇”。赋予一部分规模较大的镇更多的管理权限。可通过直接放权或委托等方式，依法下放行政审批权和行政执法权，扩大镇级政府行政事务管理和处置权限。除需由上级政府统一协调管理的事项外，在经济发展、市场监管、社会管理、公共服务、民生事业等方面，赋予部分镇级政府县级经济社会管理权限。如长沙市通过委托、交办、延伸机构等方式和途径，赋予中心镇与县级政府基本相同的经济社会管理权限。
2、完善干部管理考核制度。在干部管理考核和任用制度中，探索建立科学的政绩评价体系，淡化经济发展的速度与规模指标，强化对小城镇所有居民的民生指标的考量，在干部制度上确保城镇化和城镇建设的健康发展。引导其逐步将工作重心从直接干预经济、参与兴办产业和完成上级指标，转移到管理社会事业和提供公共服务上来。
3、依法赋予经济发展快、人口吸纳能力强的小城镇相应行政管理权限，允许小城镇在规定编制限额内，根据实际需要自主设置相应机构，构建责权对等、与小城镇发展相适应的运转协调、灵活高效的行政管理新体制。
4、改革户籍制度。逐步取消户籍城乡分置制度，建立新型的按居民居住地登记及变更登记制度，实行非农业与农业人口统一管理，取消附加在户籍制度上的经济社会方面的规定，探索城乡社会保障、子女就学、劳动就业、医疗卫生、住房租购、权益维护等方面一体化的具体途径，不断提高社会保障统筹的层次吸引农民进入小城镇。如长沙将在中心小城镇逐步取消本镇农民进镇门槛，实行城乡户口登记管理一体化。
5、重视组织平台建设。在推动城乡基础设施建设和管理一体化过程中，让更多人、更多主体参与到城乡基础设施一体化中来，形成共享共投共建的利益结合体，如苏州让关系切身利益的农民参与到小城镇建设中，有力推进小城镇建设，减少发展中的阻力。
(六)科学引导，优化小城镇生态人文环境
1、改善小城镇社会生活环境。注重经济发展与历史文化保护相结合，搞好环境整治与保护，加强环境监测和监督检查，努力建设资源节约型和环境友好型的现代化新型小城镇。以镇区景观综合整治和公园绿化建设为重点，加快试点镇环境面貌治理整顿，切实解决违规倾倒垃圾、张贴广告和违章搭建等脏乱差现象，落实群防群治和外来人口管理措施，全面加强防火、防盗、防自然灾害等各项防范和管理措施。
2、改善小城镇居民文化环境。加快公共文化休闲设施建设，把文化设施建设纳入试点镇建设的总体规划，建设集文化站、图书馆、体育活动室等功能为一体的文体活动中心，建设具有游乐、举行文艺活动、集会等功能的中心广场，建设集娱乐、休闲、健身为一体的游乐公园，以文化社团组织建设为抓手，丰富文化活动的内容和形式，提高文化生活品味。
3、加大人才引进和技能培训力度。积极创造有利于吸引和留住人才的良好政策环境和生活环境，完善地方政府与高校的人才引进协议，培养和引进城乡规划、建设、管理等专业技术人才。加强对进镇农民的职业技能培训，引导和扶持发展农民专业合作组织，提高农民组织化程度和参与市场的竞争能力。以团委YBC、妇联“巾帼创业”等创业培训模式为平台，推动小额信贷贴息政策，帮助农民提高素质和筹集创业资金。
课题负责：姚瑞强
课题组成员：黄尚斌薛晴王正凯
执笔：王正凯
