［提要］2012年，福州市社科院、福州市数字办联合课题组继续对福州市行政机关政府信息公开工作（透明度）情况进行调研和测评，并对调研情况进行汇总、分析，形成本报告。限于篇幅,本文节选部分重要章节以飨读者。

［关键词］行政机关透明度

  

一、调研对象、指标及方法

    课题组对福州市所辖12个县（市）区（不包括平潭县）政府和61个市直行政机关进行了调研，具体部门的选择主要考虑相关部门是否对外行使行政管理职权以及与公众生产生活是否具有密切关系。

　　为了客观地反映我市行政机关开展政府信息公开工作的实际情况，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《条例》）及有关规定，参考借鉴中国社会科学院《中国政府透明度年度报告》的评测指标，结合我市实际，经过反复研究论证，设定了调研评测指标体系。根据工作性质及社会关注侧重点的不同，对县（市）区政府和市直行政机关开展调研评测的指标及权重设置略有差异。其中，对县（市）区政府调研评测指标包括6个部分，总分100分，分别是政府信息公开指南编制情况（满分10分）、政府信息公开目录设置情况（满分25分）、编制公布政府信息公开年度报告情况（满分10分）、依申请公开政府信息情况（满分35分）、公共资源配置信息公开情况（满分10分）、食品安全监管信息公开情况（满分10分）。对市直行政机关调研评测指标同样包括6个部分，总分100分，分别是政府信息公开指南编制情况（满分10分）、政府信息公开目录设置情况（满分25分）、编制公布政府信息公开年度报告情况（满分10分）、主动公开政府信息报送公共查阅场所情况（满分15分）、依申请公开政府信息情况（满分20分）、相关领域信息公开情况（满分20分）。

　　调研评测指标的确定及开展评测过程遵循有法可依、客观公正、以便民为导向、突出重点、反映现状与改进工作相结合的原则，着重调研依法公开政府信息的情况。

　　2012年8月—10月，课题组对12个县（市）区政府和61个市直行政机关政府门户网站或政府信息公开网页进行了跟踪调研。在9月20日前完成政府信息公开申请的提交，并预留了多于法定回复时限的时间，等待各政府机关的答复。调研采取了观察和验证两种方法，一是采取观察方法，浏览相关政府网站（网页）的有关栏目，根据评测指标查找比对相关信息，分析其信息公开状况；二是采取验证方法，对信息链接、检索系统、咨询电话、电子邮件、政府信息公开申请提交系统等有效性进行了实际验证。为了确保调研结果的客观、真实、有效，进行实际验证时，凡遇到验证失败的，课题组均会对有关事项进行多次验证。

二  调研结果的总体情况

　　2012年是《条例》实施四周年。调研显示，福州市行政机关在贯彻实施《条例》，提高政府管理透明度方面做了大量工作，取得一定进步。

     1、政府信息公开制度得到较好实施。各县（市）区政府都按照《条例》及省、市政府有关规定，在本级政府网站醒目位置设置了 “政府信息公开”专栏，下设政府信息公开目录、政府信息公开指南、政府信息公开制度规定、政府信息公开年度报告、依申请公开、公开意见箱等二级栏目。市直行政机关和各县（市）区政府全部按《条例》要求按时编制公开了政府信息公开年度报告。

　　2、比较重视与公众的沟通互动，不断提高公众获取信息的便利性。很多政府网站都提供了政府信息公开目录检索功能，按照所涉及的部门、文件类型等对信息进行多种分类，提供多种检索方式以及在线浏览、下载等，以方便公众快捷地获取信息。部分政府网站将涉及房屋征收、土地征用、人事任免、财政资金使用、重大项目建设等社会关注、与公众关系密切的信息集中公布在专门的栏目中，放置在网站较为醒目的位置。相比去年，政府信息目录编制更加规范，信息公开更加及时，信息链接有效性进一步提高。对政府信息公开申请回复总体比较规范，有的还能告知司法救济的途径，说明服务意识进一步增强。

　　3、政府信息公开工作人员的公开意识与业务熟练程度进一步增强。绝大多数市直行政机关和县（市）区政府负责政府信息公开的工作人员，对于课题组通过电话、电子邮件、网站平台提出的咨询和申请，能够认真负责、耐心主动、及时地作出解答与回应，态度和气、讲解细致。

　　调研和测评结果显示，市直行政机关总分排名前十位依次是：市城乡建设委员会、市工商行政管理局、市卫生局、市人民防空办公室、市市容管理局、市国土资源局（与市人民防空办公室并列）、市经济委员会、市环境保护局、市对外贸易经济合作局、市公务员局（见表1）。

     

表1市直行政机关政府信息公开

工作总体测评结果(满分100分)

市直机关总得分市城乡建设委员会88　5市工商行政管理局87市卫生局86市人民防空办公室84　5市市容管理局84　5市国土资源局84　5市经济委员会84市环境保护局83　5市对外贸易经济合作局83市公务员局82市公安局81　5市水利局81市统计局81市教育局81市档案局81市食品药品监督管理局80　5市民政局80　5市财政局80　5市广播电影电视局80市城乡规划局80市住房公积金管理中心79市土地发展中心79市农业局79市旅游局79市安全生产监督管理局79市地震局78市质量技术监督局77　5市审计局77　5市人力资源和社会保障局76市文化新闻出版局75　5市房屋登记中心74市知识产权局73　5市高新区管委会72市司法局71　5市监察局71市海洋与渔业局71市国有房产管理中心70　5市发展和改革委员会70市城镇集体工业联合社70市无线电管理局69　5市人民政府国有资产监督管理委员会69　5市人口与计划生育委员会69　5市住房保障和房产管理局69市园林局69市粮食局69市机关事务管理局68　5市民族与宗教事务局67市供销合作社联合社67市商贸服务业局66市物价局62　5市投资促进局61　5市体育局61　5市科学技术局61市人民政府外事侨务办公室58　5市交通运输委员会58市保税区管委会58市林业局57　5市住宅发展中心56市地方税务局54市港口管理局48市人民政府台湾事务办公室31　5

     各县（市）区政府总分排名依次是：台江区、仓山区、罗源县、闽侯县、连江县、晋安区（与连江县并列）、长乐市、鼓楼区、福清市、马尾区（与福清市并列）、闽清县、永泰县（见表2）。

     

表2县（市）区政府信息公开

工作总体测评结果(满分100分）

县（市）区总得分台江区72　5仓山区71罗源县70闽侯县69　5连江县69晋安区69长乐市68　5鼓楼区67　5福清市60马尾区60闽清县55永泰县54　5

 

　　在调研过程中发现存在以下问题：

　　第一，我市行政机关政府信息公开工作情况不稳定。2012年测评结果与去年相比较，去年排名前十名的市直机关单位全部不在今年前十名名单之列，有的还落到比较靠后的位置。

　　第二，部分单位政府网站运行状况不佳。大多数县（市）区质监局、工商局、食品药品监督局、卫生局网站无法打开。有的政府网站运行速度偏慢，很长时间无法打开网页。有个别县（市）区政府网站运行不稳定，间歇性无法访问。

　　第三，政府信息公开工作的指引性还有待加强。个别行政机关政府信息公开指南全文无法利用搜索引擎获取，不易查找。部分行政机关公开指南编制不够细致、更新不及时，指南有效性仍需增强，指南的指引作用有待进一步发挥。晋安区只编制区政府办信息公开目录，未编制本级政府信息公开目录。

　　第四，部分政府网站的信息公开流于形式，应该主动公开的信息公开不充分。有超过20%的市直单位全部未公开本次测评的五个特定领域信息。单位内部的活动通知及各类会议情况等方面信息较多，涉及民生的、与社会公众密切相关的信息，公共资源配置方面（如政府采购政策法规）、食品安全方面（如餐饮服务许可办理流程）等信息较为缺乏，不利于公众或企业获取信息便捷办事。有的行政机关网站提供的检索、在线申请等功能无法使用。

　　第五，信息更新不及时现象仍然比较明显。根据《条例》规定，属于主动公开范围的政府信息，应当自该政府信息形成或者变更之日起20个工作日内予以公开。接近三分之二的单位在信息公开及时性方面存在不同程度的滞后问题。

　　第六，限制公众依申请获取信息的问题没有太大改观。绝大多数县（市）区政府网站政府信息在线申请平台设置了多余的选项，违法查验申请人身份，要求申请人提供申请用途，个别市直机关也有打电话查验申请人身份的情况，增加了社会公众获取政府信息的难度和成本。

三、政府信息公开指南编制情况

　　政府信息公开指南（以下简称“指南”）既是行政机关处理政府信息公开事务的对外说明和服务承诺，也是为公民、法人及社会组织方便快捷地查询、申请政府信息提供方法指导。编制指南是政府信息公开工作的一个重要环节，也是《条例》明确赋予行政机关的一项重要职责。

　　课题组调研了市直行政机关和县（市）区政府指南的编制情况，主要考察是否可以利用搜索引擎获取指南全文，是否提供工作机构或者受理机构的联系方式、地址和工作时间，是否列明依申请公开流程图、收费项目和收费标准，是否列明监督救济方式等内容，并对指南所提供的工作机构或申请受理机构的电话进行了验证。（市直机关和县（市）区政府的测评结果分别见表3和表4）

表3市直机关“政府信息公开指南编制情况”测评结果(满分10分)

市直机关得分市直机关得分市发展和改革委员会5　5市环境保护局3　5市经济委员会8市投资促进局3　5市教育局8市旅游局4　5市科学技术局7　5市粮食局6市民族与宗教事务局3　5市住房保障和房产管理局4　5市公安局9市机关事务管理局5　5市监察局2　5市人民政府外事侨务办公室5　5市民政局6　5市人民政府国有资产监督管理委员会5　5市司法局7　5市安全生产监督管理局9市财政局8市工商行政管理局8市人力资源和社会保障局7　5市地方税务局6市公务员局5　5市无线电管理局4　5市国土资源局9市质量技术监督局5　5市商贸服务业局9市食品药品监督管理局5　5市城乡建设委员会8市人民政府台湾事务办公室5　5市市容管理局8市档案局6市城乡规划局8市土地发展中心5市交通运输委员会8市国有房产管理中心5　5市水利局5市住宅发展中心4　5市农业局8市住房公积金管理中心5　5市海洋与渔业局6市房屋登记中心6市林业局7　5市港口管理局8　5市对外贸易经济合作局5　5市物价局6市文化新闻出版局6　5市保税区管委会10市广播电影电视局5市地震局7市人民防空办公室7　5市供销合作社联合社4　5市卫生局5市园林局5　5市体育局5　5市知识产权局8　5市人口与计划生育委员会5　5市高新区管委会5　5市审计局4　5市城镇集体工业联合社8市统计局6

表4县（市）区"政府信息公开指南

编制情况"测评结果(满分10分)县（市）区得分鼓楼区4　5台江区7　5晋安区9仓山区10马尾区9闽侯县3　5长乐市4　5连江县9福清市6永泰县3　5闽清县10罗源县9

　　为考察指南全文能否方便地被社会公众查找到，课题组首先利用搜索引擎查找各单位指南全文。调研发现，12家县（市）区中有5家指南全文不能通过搜索引擎直接获取，进一步检查搜索结果发现有2家搜索到的指南全文不是最新版本；61家市直机关中有8家不能通过搜索引擎直接获取指南全文，进一步检查搜索结果发现有3家搜索到的指南全文不是最新版本，有1家搜索到的指南全文有2个版本，而且旧版本的搜索排序在前。

　　指南提供的政府信息公开工作机构的相关信息是社会公众进行咨询和提出申请的重要指引。课题组考察了指南提供的政府信息公开工作机构或申请受理机构的名称、地址及公交线路、联系电话、传真、电子邮箱、办公时间等信息。

　　调研发现，除鼓楼区指南缺少传真和电子邮箱外，其余11家县（市）区指南都按要求提供了工作机构或者申请受理机构名称、联系电话、传真、电子邮箱。有51家市直机关按要求提供了工作机构或者申请受理机构名称、联系电话、传真、电子邮箱，其余10家市直机关中有8家未能提供电子邮箱，1家无传真和电子邮箱，1家缺少受理机构名称。课题组进一步对指南提供的联系电话进行验证，发现大多数工作人员态度较好，部分工作人员不了解政府信息公开事务，分别有13家市直机关、4家县（市）区指南提供的联系电话无效。

　　县（市）区政府和市直机关都提供了政府信息公开工作机构或者申请受理机构的地址，但其中有4家县（市）区未列明本单位方位示意图及乘坐公交线路信息，27家市直机关未列明本单位方位示意图及乘坐公交线路信息，3家市直机关列明到达本单位可乘坐公交线路信息但未提供方位示意图。

　　详细说明工作机构或者申请受理机构工作时间的县（市）区有7家，市直机关有35家。其余单位仅笼统说明工作时间为周一至周五正常上班时间。

　　有3家县（市）区、33家市直机关未按要求在指南中提供政府信息依申请公开流程图。2家市直机关没有详细列明依申请提供政府信息收费项目和收费标准；3家县（市）区、37家市直机关笼统说明依申请提供政府信息收费项目，没有详细列明收费标准。

　　关于监督救济方式，有6家县（市）区详细列明了政府信息公开监督机构信息（包括机构名称、联系电话、传真、电子邮箱、机构地址、方位示意图及乘坐公交线路），有6家县（市）区笼统说明监督方式，内容有缺项。市直机关中只有6家详细列明政府信息公开监督机构信息，11家提供的信息有缺项，其余44家没有提供监督机构的相关信息。

　　总体上看，全部被调研单位都编制了指南并提供了指南全文，指南内容基本符合《条例》的要求。但指南编制上仍存在一些问题：

　　第一，指南编制不够细致。本次调研中，指南编制情况测试结果达到满分的仅有2家县（市）区和1家市直机关。大多数被调研单位都存在或多或少的缺项，例如未能列明工作机构或申请受理机构地址、电子邮箱、本单位方位示意图及乘坐公交线路信息，未详细说明工作时间等，缺项最多的是监督救济方面信息。

　　第二，指南信息的有效性仍需加强。指南提供的工作机构电话，部分并不是相关工作部门的电话，有不少是值班室电话。部分接听电话人员不从事政府信息公开工作，不熟悉政府信息公开业务，甚至不知道本单位可以依个人申请公开相关信息，个别态度生硬，不能给予咨询者有效解答。

　　第三，指南的指引作用有待进一步发挥。编制指南的目的是为公民、法人和其他组织获取政府信息提供指引，与政府信息公开目录相互配合，起到对政府信息公开目录进行补充和说明的作用。而正因为现阶段指南编制不够细致，没有提供详细信息指引，政府机关工作人员和社会公众对其尚不熟悉，指南的指引作用还有待进一步发挥。

四、政府信息公开目录编制情况（略）

五、编制公开政府信息公开年度报告情况（略）

六、主动公开政府信息报送公共查阅场所情况（略）

七、依申请公开政府信息情况

     依申请公开政府信息是切实保障公众知情权，提升政府管理透明度的重要制度。对于依申请公开政府信息情况，课题组主要针对行政机关是否在网站设置“依申请公开”栏目，是否提供在线申请表格下载服务，在线申请能否正常提交，是否提供受理回执类信息，是否存在过度收集信息（要求申请人说明申请信息用途或附加其他限制条件），是否在规定期限内办理答复并联系申请人告知回复情况，回复内容是否合法有据等情况进行了调研（市直机关、县（市）区测评结果分别见表10、表11）。

表10市直机关“依申请公开政府信息情况”测评结果（满分20分）

市直机关总分市直机关总分市发展和改革委员会9市环境保护局20市经济委员会20市投资促进局9市教育局20市旅游局20市科学技术局9市粮食局20市民族与宗教事务局20市住房保障和房产管理局20市公安局18市机关事务管理局18市监察局20市人民政府外事侨务办公室9市民政局20市人民政府国有资产监督管理委员会20市司法局15市安全生产监督管理局20市财政局20市工商行政管理局20市人力资源和社会保障局20市地方税务局9市公务员局20市无线电管理局18市国土资源局20市质量技术监督局20市商贸服务业局9市食品药品监督管理局20市城乡建设委员会17市人民政府台湾事务办公室9市市容管理局9市档案局15市城乡规划局20市土地发展中心20市交通运输委员会9市国有房产管理中心20市水利局18市住宅发展中心9市农业局20市住房公积金管理中心17市海洋与渔业局20市房屋登记中心16市林业局16市港口管理局9市对外贸易经济合作局20市物价局18市文化新闻出版局9市保税区管委会9市广播电影电视局20市地震局20市人民防空办公室20市供销合作社联合社20市卫生局20市园林局18市体育局18市知识产权局20市人口与计划生育委员会9市高新区管委会20市审计局20市城镇集体工业联合社15市统计局20

表11县（市）区"依申请公开政府

信息情况" 测评结果（满分35分）县（市）区得分鼓楼区12台江区18晋安区15仓山区20马尾区15闽侯县15长乐市22连江县12福清市16永泰县8闽清县3罗源县15从调研结果看，12家县（市）区政府和61家市直机关都设置了“依申请公开”栏目，占被调研对象100%。

　　由于市直机关依托“中国福州”政府门户网站建设依申请公开平台，所以在线提交系统建设好于各县（市）区政府，部分县（市）区只提供申请表下载服务。61家市直机关和11家县（市）区提供了在线提交系统并能正常提交，闽清县政府网站提供了在线提交系统但不能正常提交，提交显示“你的输入非法”。

　　61家市直机关和12家县（市）区都提供了在线申请表格下载服务。

　　61家市直机关对在线公开申请都提供了受理回执类信息。11家县（市）区提供了受理回执信息，但其中4家未提供受理查询号。

　　从网站提供的申请办理状态查询情况看，61家市直机关提供在线查询系统并能查询办理进度，只有2家县（市）区提供了申请状态查询功能，其它县（市）区有的虽有办理状态查询界面但不能进入，有的要求提供密码，有的干脆不提供查询服务。有3个县（市）区政府公布实时申请信息数量、办结信息数量，有4个县（市）区政府公布办理结果反馈信息，好于上年。有的县区“办理结果反馈”栏目点入没有任何信息内容。

　　课题组以个人名义向所有可以通过互联网提交申请的被调研对象发出了政府信息公开申请，以验证其在线申请系统的便捷性、办理答复的及时性和规范性。调研显示，有2家市直机关和1个县区经办工作人员来电询问获取信息用途，或者要求复印上传身份证件，还有询问申请人的工作单位。10家县（市）区在线申请系统都把“信息用途”作为必填项（有的还用红框特别标注），只有长乐市和鼓楼区没有这种现象。11家县（市）区在线申请系统都把身份证号做为必填项，只有鼓楼区没有要求。永泰县仍与去年一样要求通讯地址、邮编为必填项，鼓楼区、仓山区已有改进，不再要求通讯地址、邮编为必填项。鼓楼区还有一个改进的地方是，不再要求申请人申请前要阅读免责条款。连江县、福清市仍与去年一样要求通讯地址为必填项，永泰县在线申请表格仍要求填索引号等。

　　从答复申请情况看，有的机关未在法定期限内作出答复，有的机关形式上答复了申请，但答复内容含糊不清。在法定期限内回复申请的有3家县（市）区政府和47家市直机关，有14家市直机关超过规定期限未办理答复。另有3个县（市）区只在处理反馈平台发布回复信息，却未按申请人要求的信息获取方式答复申请人，福清市超过规定时限一个月才回复，其余5个县（市）区直到本报告形成仍未办理答复。

　　从回复内容看，总体比较规范，很多单位都出具了正式的《政府信息公开办理告知书》，有办理单位标识函头和落款及印章，有的还告知司法救济的途径，十分完备。但也有的单位工作人员比较马虎，出具《政府信息公开办理告知书》说可以公开，但却忘了提供可公开的政府信息；个别单位提供的公开信息内容无法打开；有的单位未出具《政府信息公开办理告知书》，直接以电子邮件形式回复申请人，无办理单位标识函头，无单位落款、公章及权利告知内容，答复形式不规范。做出规范答复的市直机关有36家，做出答复的4家县（市）区中只有仓山区答复形式是规范的。

　　总的来说，我市行政机关依申请公开平台的运行情况较2011年有所改善，市直机关和县（市）区政府网站基本具备了政府信息在线申请功能，特别是都设置了在线提交系统，有助于提高公众申请获取政府信息的效率。一些政府机关工作人员接到课题组申请后，能够与课题组人员联系沟通，了解申请内容、申请用途或者确认申请人联系方式，大部分政府机关能够在法定期限内及时作出正式答复，有的政府机关在作出正式答复后还特别来电提醒查收信息，体现了较强的工作责任心。

　　但调研发现，我市行政机关依申请公开政府信息工作仍存在以下问题：

　　第一，在线提交系统的运行状况还不够理想。个别县（市）区在线提交系统不能正常提交。少数县（市）区虽然设置了在线提交系统，但不提供受理回执类信息，影响了公众获取信息的效率。大多数县（市）区未提供办理状态查询功能，即使提供的，还要求提供密码，有三分之二的县区未反馈办理结果，这些都给公众获取信息增加了不必要的麻烦，不够便民。

　　第二，依申请公开制度的实施与法律要求还有一定差距。从调研情况看，县区行政机关在处理依申请公开过程中，存在过度收集申请人信息，强制申请人说明申请用途，要求申请人改变信息获取方式等问题。

　　第三，依申请公开回复的及时性不高，仍有20%以上的市直机关和三分之二的县（市）区没有按时或没有办理回复政府信息公开申请。

八、相关领域信息公开情况（略）

九、继续推进政府信息公开的建议

　　从2012年福州市行政机关透明度测评情况来看，今后加强政府信息工作还需要着力解决好以下问题：

　　第一，要继续提高对政府信息公开工作的重视程度。调研中，有的行政机关咨询电话长期无人接听或者占线，依申请公开政府信息回复迟缓或根本未回复，表明这些机关单位对政府信息公开工作不够重视。各行政机关，特别是专职人员未到位的县（市）区政府有必要配备专职人员和投入必要的经费来保障此项工作的正常开展，以应对日益增多的公众申请和咨询，更好地满足社会公众日益增长的信息公开需求。县（市）区要加强信息化建设，提高政府网站运行的稳定性。

　　第二，要继续提升主动公开的质量。围绕行政机关职能，推进与公众切身利益相关、社会关注度高、公众需求量大的政府信息公开，应是继续深化政府信息公开的重点。要进一步加大政府采购等公共资源配置、房屋拆迁、土地征收、食品药品安全等民生关注度高，涉及服务许可办理流程、政策法规等规范性文件等类型信息的主动公开，实现公共治理服务。尤其要注意公开的效果，包括注意网站运行状况、信息链接有效性、信息的及时更新情况等。

　　第三，要继续降低公众获取政府信息的成本。进一步加强政府网站建设，提高网站运行能力和在线提供信息服务的水平，方便公众通过政府网站获取信息。减少不必要的身份验证，信息用途说明等流程与环节，使公众可以相对容易地获取自己需要的信息。

　　第四，要继续增强政府信息公开工作的便民度。调研中，有3家县（市）区、37家市直机关笼统说明依申请提供政府信息收费项目，没有详细列明收费标准。只有2家县（市）区提供了政府信息公开申请状态查询功能，有的县（市）区申请状态查询功能要求提供密码，这都说明有关工作人员还没有真正将如何有利于公众更好地获取信息作为工作的出发点。

　　第五，要继续加强政府信息公开工作的监督检查和考核评议。要根据已经出台的《福州市政府信息公开工作考核办法》、《福州市政府信息公开工作社会评议办法》和《福州市政府信息公开责任追究办法》规定，加大对政府信息公开监督检查和考核评议工作力度。继续将政府信息公开工作纳入对县（市）区及市级机关单位绩效管理工作体系，进一步研究细化绩效考核评估指标，完善绩效考核评估机制，日常考核与定期考核相结合，确保考核实效。落实政府信息公开问责制度，加大对不依法履行政府信息公开义务行为的责任追究力度。

                             

课题负责：张兰英 许剑锋

课题组成员：叶伟奇 杨济亮 张宗柯 丁琼