福清市镜洋镇保护失地农民利益的探索与思考
福清市镜洋镇保护失地农民利益的探索与思考
王承国
作者简介：王承国，男(1961～)，中共福清市委党校高级讲师。邮编：350300
［关键词］镜洋镇失地农民利益保护
一、福清市镜洋镇试点探索努力维护被征地农民利益的主要做法
镜洋镇位于福清市西北部，镇域面积88.6平方公里，本地人口2.66万人，外来人口3.1万人。1993年规划建设工业集中区，规划面积6平方公里。到目前，工业集中区已开发4.3平方公里，入驻各类企业151家，投资额47亿多元，其中国家级高新技术企业2家，省级高新技术企业4家，省名牌企业8家。2004年，全镇工业总产值52.1亿元，其中规模以上工业产值27亿元，财政总收入7022.02万元，农民人均纯收入6018元，连续三次荣膺福州市一流经济强镇称号，2004年在福建省100强乡镇排行榜上位于第18位。随着工业集中区的快速发展，土地被大量征用，如何解决失地农民的一系列问题摆到了镇党委政府的面前。近年来，镇洋镇坚持以人为本，在镜洋工业集中区征地面积最大的上店村试点探索“经济补偿、社会保障、就业服务”三位一体的保障被征地农民利益模式，努力实现土地依法征用、失地农民利益长效保障、工业经济持续发展的良好局面。镜洋镇的做法引起了各方面的广泛关注，《人民日报》、《福建日报》、福建电视台等多家新闻媒体都曾对镜洋镇失地农民利益保护模式进行了相关报道。
(一)建立“四项机制”，推行“成果共享”，努力维护被征地农民的利益。
一是建立土地分红制，让失地农民“失地不失利”。2002年，镜洋镇针对土地征用后村级组织参与工业发展的积极性不高，被征地农民利益得不到有效保障的情况，实行村级财税分成体制，规定凡是村引进或落地的项目，镇级财税分成的50%奖给引进项目的村和企业落地的村，并要求村级将财力分成的40%—60%按实际征用面积分发到被征地农民手中，让农民在土地被征走之后还能继续分享企业发展的收益。2002年起，镜洋镇在上店村试点推行这项制度，被征地农民每亩得到105元工业成果分红，2003年每亩得到133元分红。
二是建立培训、就业机制，让失地农民“失地不失业”。建立镜洋镇劳动技能培训中心，投资120万元建设可供700人同时培训的场所；对企业用工信息与被征地农民就业信息建档造册，根据企业用工需求，采取“订单培训”方式，对申请就业人员进行针对性培训；协调入驻企业本着“村级推介、政府引导、优先选择”的原则，最大限度的吸纳本地农民，让他们就近就业。另一方面，引导失地农民进行市场经营。上店村是个人口只有1100多人的小村，现已在集中区及附近建了1家农贸市场、11家餐饮店、5家小超市、3家电话超市、3家理发店；有500多职工居住在村民家中，当地农户一年仅房租收入就达五十多万元。被征地农民的角色从务农转变为务工、经商，收入普遍得到提高。
三是建立生活保障机制，让失地农民“失地有保障”。镜洋镇每年从新增镇财中拿出10%，建立被征地农民生活保障基金，专门用于为孤寡老人、特困农民提供养老金和扶助金，让这些不具备劳动生产能力的“三无”失地农民生活上有保障。政府为失地农民“瞻前顾后”，使他们对被征地后的前景更有信心，形成政府、企业与农民“良性互动”的良好局面。
四是建立“低风险受益”机制，让失地农民“失地不减收”。主要是通过引导落地企业、龙头企业采取农业产业化等风险系数低的投资方式，带动农民共同致富。在区内租地1500亩以种植中草药为主的台资企业——裕丰现代农业科技有限公司，把租下的抛荒地进行改良，在田间修水渠、筑机耕路，种植条件都具备了，再把这些地无偿提供给农民种草药，公司无偿提供种苗和技术指导，并按每亩1500元的保护价进行收购，一年可以收成3—4荐，既盘活闲置农田，又增加农民收入。这种以劳力投入为主的低风险增收模式，正成为镜洋镇当前增加农民收入的一种有效途径。
(二)坚持以人为本，以科学发展观统领征地工作
1.把实行“利益捆绑”做为征地工作的前提。近年来，镜洋镇努力寻找政府、征地主体、失地农民间最佳的利益联结点，尝试“镇、村、被征地农民”三级共同参与的新增财力分成体制，变原来征用土地一次性补偿为逐年分红、长效保障，把失地农民与落地企业的利益紧紧捆绑在一起。在福清市委、市政府和财政部门的支持下，2002年镜洋镇在正常的财政体制分成外得到183万元增收奖励，2003年得到335万元增收奖励，2004年得到485万元增收奖励。不断增长的财力，为“利益捆绑”机制的实现提供了可靠的保证。政、企、民的关系更加融洽。
2.坚持原则性与灵活性相结合。镜洋镇近年来在征用农民土地的过程中，始终坚持“依法、自愿、有偿”的原则。同时，除了补偿安置费及时到位外，对不同年龄不同情况采取不同的安置方式，尤其是对孤寡无依户和不具备劳动能力的失地农民给予最低生活保障待遇；对希望继续从事农业耕作的征地户采取土地置换，调整面积与原生产条件相当的土地供其继续承包经营。从而使征地工作的支持面不断扩大，矛盾面不断缩小。
3.统筹发展，维护被征地农民利益。坚持可持续的发展观，对有污染的项目和财力贡献不大的项目不予落地。注意培育技术创新型企业，区内经批准建立了国家级博士后科研工作站，仅塑胶业获得国家专利权的就有13项。“创名牌要效益”，追求工业区的整体效益和运行质量的提高，最大限度地带动农民共同发展。
彻底解决失地农民利益保护还依赖于包括政策、体制等整个国家的宏观大背景，但是透过福清市镜洋镇对失地农民利益保护的所作所为，我们可以得出两个重要的结论：
第一，必须在思想上充分认识到保护失地农民利益的极端重要性。镜洋镇是从贯彻“三个代表”重要思想，坚持以人为本、树立和落实科学发展观，构建和谐社会的高度来认识问题的。他们是把维护好、实现好、发展好被征地农民利益作为推进工业化、城镇化的前提，努力达到多方共赢的局面。
第二，必须在方式上创新失地农民利益保护的具体途径。多年来，对失地农民采取的是单一的货币补偿方式，但由于补偿标准偏低，加上货币安置是一种生活指向性安排，而非就业指向性安置，给被征地农民留下了失业隐患；同时货币安置并没有与社会保障制度同步衔接，从而产生潜在的社会不稳定因素。在大多数地方还是只用货币补偿方式的时候，镜洋镇在货币补偿方式外还建立了“四项机制”，推行“成果共享”的失地农民利益保护措施。正是他们勇于探索、大胆创新才引起了包括《人民日报》在内的新闻媒体的广泛关注。
二、从构建社会主义和谐社会的高度，充分认识失地农民利益保护问题的重要性和紧迫性
党的十六届四中全会，明确提出了构建社会主义和谐社会的重大任务。胡锦涛总书记《在省部级主要领导干部提高构建社会主义和谐社会能力专题研讨班上的讲话》中强调，全党同志都要“从战略高度，深刻认识构建社会主义和谐社会的重大意义，自觉承担起和谐社会建设的历史任务”②；他指出，“我们所要建设的社会主义和谐社会，应该是民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会”③。
改革开放以来，伴随着我国工业化和城市化的进程，大量农村集体土地被征用，由此造成的农民生活水平下降、就业无着落等问题日益严重(所谓“种田无地、上班无岗、低保无份)，因征地问题引发的社会矛盾不断加剧，成为当前我国的一大共同关注的社会热点问题，必须引起高度重视。
1.失地失业，生活难。目前对大多数农民来说，土地仍然是农民养家糊口的基本生活资料。农民失地如果得不到妥善安置，就意味着失业，意味着失去养活自己及家人的经济来源。特别是那些本来就没有多少积蓄甚至已经濒临贫困的农民家庭的生活更加艰难。据有关调查，目前东部沿海地区的被征地农民中，1/5以上农民的生活水平已明显下降。
2.文化素质低，就业难。在市场经济条件下，企业用人均采用聘任合同制，而且主要是按能力竞争上岗，劳动力的文化素质及技能显得十分重要。而被征地农民大都文化水平低，劳动技能差，缺乏竞争优势，要在非农业领域再就业，显然很难。
3.补偿标准低，再发展难。按照《土地管理法》及其它现行的有关规定，按照土地原用途及产值对农民进行补偿，补偿标准过低，已和新情况不相适应，不能解决失地农民生存和发展的根本问题。而且在实际操作中，土地补偿款被各级政府拖欠或中间截留的问题经常发生，村集体或农民实得的更少。农民用这些有限的补偿款安排家计都感到紧张，怎能考虑到创业和发展的问题?
4.成为社会“边缘人”，获得社会保障权难。土地不光肩负着农民的职业保障，更重要的是承载着农民的养老、医疗等基本生活保障重任。农民失地也一同失去了土地的社会保障权。由于户籍制度的限制，被征地农民既非农民又非实质性的城市人的复杂身份，使其在农村与城市的夹缝中生存，成为地地道道的“边缘人”。
5.社会矛盾加剧，不稳定因素增加。在征地过程中，由于政府与农民、村集体与农民之间的利益分配不公，使得本已紧张的农村干群关系更加恶化。由于被征地农民的利益得不到切实保护，致使被征地农民对生活失去信心、对生产失去积极性、对社会产生不满、对政府产生敌对情绪，导致被征地农民群体上访、引发群体性事件，影响了社会的安定团结。据统计，在全国各地的土地上访案件中，有70%以上是因征地引发的，而且这种上访具有明显的群体性、组织性、对抗性及持久性。
据国土资源部统计，从1987年到2001年，全国非农建设占用了3300多万亩耕地；目前全国失地农民总数估计在4000万人左右。据测算，改革开放以来，通过低价征用农民的土地，然后高价出售，使农村和农民蒙受了2万多亿元的损失。
我国是农业大国，农民人数占我国总人口的绝大多数，这是我国的基本国情。这就决定了农业、农村、农民问题过去是现在是将来很长一段时间都是中国革命、建设、改革的根本问题。胡锦涛总书记在《在省部级主要领导干部提高构建社会主义和谐社会能力专题研讨班的讲话》中说：“我要强调的是，在我们这样一个农民占多数人口的国家里，农民是否安居乐业，对于社会和谐具有举足轻重的作用。广大农民日子过好了、素质提高了，广大农村形成安定祥和的局面了，和谐社会建设的基础就会更加牢固。”④伴随我国工业化和城镇化的进程，城市住房和非农业用地的需求还会随之增加，大量的农业土地还会被转化为工业和城市用地。因此，我们必须从构建社会主义和谐社会的高度，充分认识失地农民利益保护问题的重要性和紧迫性，并采取切实有效的措施加以解决。
三、探索和创新失地农民利益保护的具体途径和机制
党的十六届五中全会提出了社会主义新农村的重大历史任务，《中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》强调：“要加快征地制度改革步伐，按照缩小征地范围、完善补偿办法、拓展安置途径、规范征地程序的要求，进一步探索改革经验。完善对被征地农民的合理补偿机制，加强对被征地农民的就业培训，拓宽就业安置渠道，健全对被征地农民的社会保障。”⑤
工业化和城镇化是经济发展的必然趋势，推进工业化和城镇化的重要保证，是妥善解决失地农民的利益保护问题。既要保证社会稳定和城市化的顺利推进，又要保证失地农民“失地不失业”，有进一步发展的空间和可能性。这就必须积极探索和创新失地农民利益保护的具体途径。总的原则是完善“经济补偿——资产分享——就业安置——社会保障”四位一体的保障新机制；归结起来是三大问题：一是补偿，二是就业，三是住房安置。当然各种补偿方式都是有利有弊，因该因地制宜、灵活运用、综合配套。
(一)补偿
1.货币补偿。尽管有种种缺陷，但目前情况下，货币补偿仍是不可或缺的、基本的补偿方式，被征地农民也比较容易接受。现在的关键是合理提高补偿标准，从制度等多方面切实解决目前普遍存在的补偿标准过低的问题，同时不能简单地一补了之。
2.社会保障。这是各级政府的一项重要职责，也是解决失地农民问题的基础之举，根本之举。当务之急是应按照“土地换社保”的理念，尽快建立完善的失地农民社会养老保障体系。一是被征地农民的社会保障要将养老、医疗、失业及低保全面考虑，并全面建立；二是被征地农民的社会保障资金来源必须社会化，建立由财政托底的国家、集体和个人共同负担的机制。三是按照城乡统筹发展，最终建立一体化社会保障制度体系的思路，被征地农民的社会保障要考虑同城市社会保障制度的逐步衔接。
3.留用地安置。在规划确定的建设用地范围内安排一定面积的建设用地，支持被征地的农村集体经济组织和村民从事生产经营活动。它又可称为开发性安置，是通过开发性项目建设解决征地“农转非”人员的生产和生活出路的安置方式的创新。征收城市规划区外的农民集体土地，还应当通过利用农村集体机动地、承包地流转和土地开发整理新增加的耕地等，让被征地农民有必要的耕作土地，继续从事农业生产。
4.入股分红。对有长期稳定收益的项目用地，在农户自愿的前提下，被征地农村集体经济组织经与用地单位协商，可以以征地补偿安置费用入股，或以经批准的建设用地土地使用权作价入股。农村集体经济组织和农户通过合同约定以优先股的方式获取收益。
(二)就业
对失去土地的农民来说，实现稳定就业，取得经营土地之外的工资性收入，是为失地农民提供“可持续生计”的重要途径。就业安置机制的建立主要体现在三个方面：一是政府对失地农民要持续关注，从失地登记、转业培训、推荐上岗、失业救助等方面，政府应有一套相互衔接的运转体系；二是企业对失地农民的“优先录用”，在同等条件下，应保证优先录用失地农民；三是建立失地农民自谋职业的支持和扶持政策，引导失地农民在就业安置方面自闯门路。
(三)住房
对失地又失居所的农户，更要做好安置工作。
1.货币安置。货币安置简便易行，但缺陷也很明显，主要是农民自建房或重新购买商品房的成本远远高于拆迁房得到的补偿；如果农民的理财能力和经验不够，很可能导致坐吃山空。
2.农民新居建设。采用集中规划，集中修建农民新居的办法，将一部分被征地农民和农民拆迁户集中在一起。这既可以合理使用土地又可以有效解决失地农民的安居问题。但是，集中安置也存在一定的问题，主要是不少农房原有的生产性功能消失，失地农民的经济利益可能受损。
3.中心村建设和推进城镇化。这具有双重功能，一是可以妥善安置征地农民，二是通过中心村建设和城镇化发展创造就业机会，解决失地农民的就业问题。结合中心村建设和推进城镇化，在政策允许、政府支持、程序合法、手续完备的前提下，将部分集体土地转变为商业用地，进行商业开发，修建商业铺面与专业市场，吸引本地农民从事商业经营，大量吸收本地农民从事第二、三产业，鼓励农民走自我就业、自立创业的道路。
探索和创新失地农民利益保护的具体途径还必须建立政策和制度保障。包括建立合理的征地补偿和利益分享机制；农地征用的法律和政策支持机制；失地农民培训与就业机制；失地农民社会保障机制等。
注释：
①②③④胡锦涛：《在省部级主要领导干部提高构建社会主义和谐社会能力专题研讨班上的讲话》，人民出版社单行本
⑤《中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》，《人民日报》
