深化文化体制改革发展文化产业——赴深圳、成都和南京学习考察的报告
［提要］本文系市委、市政府2007年工作思路调研之“文化产业发展”课题。调研组于2006年10月下旬赴深圳、成都和南京三地市学习考察文化体制改革和文化产业发展经验及做法，之后结合福州文化体制改革和文化产业发展实际，提出了推进一把手工程，转变政府职能，推进文化事业体制改革，建设文化产业园区，推进文化产业发展，加强文化产业推介等的对策和建议。
［关键词］文化体制改革 文化产业
为学习借鉴兄弟城市在推进文化体制改革、发展文化产业工作中的先进经验和做法，
一、成都、深圳和南京的主要经验和做法
近年来成都等三市在推进文化体制改革、发展文化产业方面，思想比较解放、措施比较得力、效果比较突出，其经验和做法对福州市具有一定借鉴意义。概括起来，有以下几个方面：
(一)领导高度重视。1.明确发展战略。深圳市委提出“文化立市”战略，成都、南京提出“文化强市”战略。三市都把文化体制改革作为经济体制改革之后又一次牵动全局的改革工作来抓好抓实，把文化产业作为区域经济中的重要支柱产业之一来扶持和发展。2.一把手工程。成都、深圳两市都成立由市委、市政府主要领导担任正、副组长的文化体制改革和文化产业发展领导小组，把这项工作作为一把手工程来抓，小组成员由市委办公厅、市政府办公厅、市委宣传部、市财政局、市发改委以及人事、科技、工商、城建等几十个相关部门和单位的一把手组成。3.组织保障有力。三市都设立文化体制改革和文化产业发展领导小组办公室，挂靠市委宣传部，由常委宣传部长兼任办公室主任；市委宣传部均增设文化产业处，给予正式编制，实际运作中两个牌子，一班人马。4.经费充足。三市都设立文化产业发展专项资金，支持有市场前景的文化项目的开发。“十一五”期间，深圳市安排文化产业发展专项资金总额3亿元，纳入每年的市财政预算，实行“企业申报、专家评审、社会公示、政府决策、绩效评价”的管理模式，由市文化产业发展办公室作为专项资金管理部门、市财政局作为监管部门。成都和南京也分别设立每年5000万元、1500万元的文化产业发展专项资金。5.协调机制完善。为深圳市定期召开领导小组成员办公会，还成立10个跨部门的推进组，做到任务明确、责任到人。南京建立文化产业推进会制度，由市委宣传部常委部长主持，每季度召开一次。
(二)转变政府职能。1.明确政府的职责。实行政企分开、政资分开和管办分离，切实推动党委和政府有关部门由“办文化”向“管文化”转变，从管直属单位向管理全社会相关产业转变。2.适当加大投入。深圳财政直接投入7.6亿元建设广电大楼。成都财政分两年投入共5000万元用于有线电视数字化整体平移工作。南京市政府对广电大楼建设通过贴息贷款、税收返还等方式予以支持。积极转变投入方式，从“养人”向“养事业”、“养项目”转变，比如成都市，对于民族的、高水平的经典性演出，不论是民营剧团还是国营剧团，政府每年拿出300万元扶持资金，用于场租费用与回购票。3.完善资本监管。目前我国运作比较成功的国有文化资本监管模式主要有四种：一是上海模式，由党委宣传部门完全控制；二是重庆模式，通过宣传部下设的国资公司(事业性质)进行监管；三是沈阳模式，设立正局级的事业单位履行出资人职责，进行监管；四是宁波模式，宣传部门占有51%，国资委占49%。成都等三市都倾向于由宣传文化部门为主进行监管。4.推动转企改制。一般艺术表演团体和影剧院面向市场，进行转企改制。艺术表演团体改革方式主要有三种：整合原来的几家演艺事业单位，组建演艺集团公司；依托其它经营性国资公司或者民营企业转制为企业；实行股份制改造，通过内部员工持股的方式，将原国有资产转让给内部员工，一步到位，组建股份制文化企业。影院改革采用的方式主要有三种：以招标拍卖挂牌方式出让所有权；内部职工持股；引入社会资本，组建合资公司。转制的关键的是人员分流问题，三市采取的做法是：自愿应聘转制后院团与影院的员工，置换身份，优先签订劳动合同；经本人申请提前退休的，按事业单位退休待遇提前退休；自愿辞职自谋职业者，财政给予一次性经济补偿；要求组织给予安排的，由市文化局统一安排到文化系统内国有事业单位工作。5.完善政策法规，扩大市场准入。三市认真贯彻落实《国务院关于非公有制资本进入文化产业的若干规定》以及相关中央精神，坚持非禁即入、项目开放的原则，制定“关于加快文化产业发展若干经济政策”，大力支持非公有资本进入文化产业领域，并给予一系列优惠政策，如新办文化企业工商注册登记起在一定时期内免征所得税，对从事广播影视、数据库、电子出版物等研发、生产、传播的文化企业可以享受税收优惠政策并适当补贴房租、水电等费用，文化产业企业实际发生的技术开发费可在税前扣除，文化产品出口享受出口退(免)税政策并给予补贴等。南京市委宣传部还编制《南京文化产业投资项目指导手册》，为投资者提供投资信息服务。与此同时，积极为企业提供各项投融资服务，建立多渠道、多元化融资机制，如鼓励符合条件的企业上市进行直接融资；给予信贷支持，鼓励商业银行对符合一定信贷条件的文化企业给予利率优惠；市文化产业发展专项资金的贷款贴息、项目奖励等投入；鼓励资本市场建立文化产业投资创业基金，为文化企业提供融资服务；鼓励各担保公司开发专业文化公司(或项目)担保业务品种。6.鼓励和扶持文化中介机构。鼓励民间组建各种文化行业协会，并逐步与文化行政管理部门脱钩，充分发挥其在维护会员权益、规划行业发展、制定行业标准、专业资质认证、组织行业交流，开展招商引资等方面的重要作用。扶持经纪、代理、评估、鉴定、咨询、拍卖等文化中介机构发展，鼓励其向规模化、网络化、品牌化、规范化方向发展。建立文化中介的行业协会，在政府与企业间构筑起一个市场管理的中介层面。
(三)深化国有文化企业内部改革。1.宣传与经营“两分开”。实行党组领导下的两委负责制，编辑委员会负责确保正确的舆论导向，经营管理委员会负责市场运作。在市场运作方面，三市行之有效的措施有：建立广告中心，对广告收入负总责，指导、协调各频道广告经营；推进制播分离，把非新闻类的综艺、体育等节目制作逐步推向市场；整合网络资源，建立络运营公司，并推行股份制，在集团控股的前提下引入社会资本。2.推进人事制度改革。实现一般员工全员聘用和中层干部竞争上岗，变“身份管理”为“岗位管理”。建立目标考核体系，统一实行目标考核，全面实行末位淘汰。3.创新体制。整合报刊广告、印务、发行等可经营性资产，面向市场进行运作；充分延伸报业产业链，建立印务公司、广告代理公司、报刊发行公司等。促进社会生活类、专业类报刊逐步实行企业体制，并积极探索晚报社整体改制方案。4.多元化经营。鼓励国有文化资本通过参股、兼并、重组、整合等方式，进行集团化、规模化、多元化经营。深圳广电集团成立移动视讯公司，开辟移动电视市场；进军会展业，与深圳报业集团、深圳发行(集团)公司等合作成功承办首届深圳(国际)文化产业博览会。成都日报报业集团成立博瑞投资控股集团有限公司，代表集团进行投资，经营业务涉及广告、发行、印刷、新闻纸、房地产、旅游、餐饮、医药、公共信息等，所控股和参股的企业20多个，其中子公司博瑞传播股份有限公司已成为国内著名的传媒类上市企业。
(四)发展文化载体。1.大力推进文化产业园区建设。深圳市提出“十一五”期间要大力建设三类文化产业园区：①若干涵盖动漫游戏、创意设计、传媒印刷、影视音像、工艺美术、文化旅游等的文化产业孵化和培育中心；②依托现有大型文化企业(集团)，扶持一批有发展潜力以及重大创新意义的文化项目，形成一批具有一定规模的特色文化产业集聚区；③整合现有文化教育培训资源，建设一批具有一定规模，从事文化产业行业培训、人才培养、产业研究的教学和培训基地。基地建设的管理部门为文产办。成都市建设文化产业园区(基地)的主要做法是：充分利用闲置的老房子、老厂房、老建筑，通过改造，用来发展创意文化产业；在现有的风景区、保护区中划出一部分空间，用来做文化产业园；在土地相对宽松的市区东部，建设面积达10平方公里的文化产业新区。南京的做法与之相似，不同的地方是由各区(而非市)作为推动主体，因此产业园区的数目较多，各区至少建有一个。南京市委宣传部准备在今年年底从中选择命名一批市级文化产业园，给予优惠政策扶持。2.大力推进文化贸易和投融资平台建设。三市都十分注重利用文化产业博览会等平台的贸易和融资功能来促进文化产业发展。中国(深圳)国际文化产业博览会已成功举办两届，是全国唯一一个国家级、国际化、综合性的国际文化产业博览会，以博览和交易为核心，全力打造中国文化产品与项目交易平台，推动中华文化走向世界。中国西部文化产业博览会(简称西部文博会)是经国家批准的全国性文化产业博览会之一，它以“资源展示、项目推介、产品交易、产业发展”为宗旨，全方位、大规模展示西部优秀文化资源，推介西部文化产业建设成果。南京依托2006中国·南京世界历史文化名城博览会，今年9月首次推出2006中国南京文化产业交易会，推出项目近百个，有力促进南京文化产业发展。
(五)重视文化旅游。1.文化资源的开发利用。成都、南京都是国家1982年2月公布的第一批历史文化名城，文化旅游资源十分丰富。两市把文化旅游资源的开发作为发展文化产业的重要切入点，实现由文化资源大市向文化产业大市的转变。在开发方式上有以下几种：以政府投入为主进行开发。如南京市秦淮区在省、市政府的支持下，先后投资20多亿元开发秦淮文化资源，通过以金陵灯会、文化庙会、金秋美食节等民俗文化活动为载体发展节会经济，建立古玩字画、民间工艺品、风味小吃等文化市场各种方式，夫子庙核心景区实现财政收入近亿元。社会投入为主，政府资金引导。如成都市政府组建注册资本1亿元的成都市兴文投资发展有限责任公司，整合各方面约5亿元的资产，为金沙遗址博物馆主题公园等项目提供融资。完全由社会资本投入经营。如成都“锦里”旅游景点，就是由民间文化投资公司——武候祠锦里旅游文化经营管理公司开发并经营管理的，公司按照“修旧如旧”的原则投资整修街道，开发茶坊、客栈、酒楼、酒吧、戏台以及各种风味小吃、工艺品、土特产等，将之打造成为集旅游购物、休闲娱乐为一体的旅游休闲区。成都建川集团投资近3亿元打造建川博物馆聚落，分为三个系，25个展馆，通过门票收入以及展馆之间的各种商铺招商经营，多方面促进博物馆聚落的繁荣，实现以馆养馆。这两个景点都被文化部命名为“全国文化产业示范基地”。2.文化旅游与演艺业的合作。三市都十分注重推进文化旅游资源与演艺资源通过市场运作开展合作，节目的编排演出与文化旅游紧密结合，类型主要有以下三种：①以著名旅游中心区为依托打造旅游“特色演出”精品，如深圳华侨城集团在“世界之窗”、“中华民俗文化村”组建的名闻遐迩的特色演艺团队；②以山水实景为依托打造旅游实景演艺产品，如成都创作的大型音乐剧《金沙》，已成功演出400多场，实现票房1000多万元；③优势互补、共同打造复合型旅游演艺项目，如南京市结合“母城游”，在耗资2000万元改建的省昆剧院开辟融昆曲艺术博物陈列及其展演于一体的“昆曲大观园”。
二、深化文化体制改革，发展文化产业
文化体制改革是一次牵动全局的改革，影响面广、制约因素多。要坚持以发展为主题，以改革为动力，以体制机制创新为重点，深化文化体制改革。要把文化产业纳入全市经济大产业中去规划发展，把文化产业纳入全市重点发展的新兴产业中去培育提升，努力实现福州市从文化资源大市向文化产业强市的历史性跨越。
(一)推进一把手工程。1.调整充实福州市文化体制改革与文化强市工作领导小组，建议由党委、政府主要领导担任组长和副组长，成员由宣传口相关单位和教育、科技、旅游、财政、人事、工商、税务、经委等部门一把手组成。领导小组下设办公室，由常委宣传部长任办公室主任；建议在市委宣传部设立文化产业处并给予编制，文化产业处与办公室合署办公，负责全市文化体制改革与文化产业发展方面的日常工作。建议在各县区也成立相应的文化工作领导小组。2.把文化产业纳入年度工作计划去落实推进。建立定期或不定期汇报文化产业发展工作推进情况例会制度、项目推进月报制度和目标考评制度；由常委宣传部长定期或不定期主持召开文化体制改革与文化产业发展推进会。3.设立文化产业发展专项资金；通过项目资金、贴息贷款、配套奖励等形式，支持关键文化产业技术的开发，支持有市场前景的文化项目的开发，支持文化产业链的形成。对于民族的、高水平的、经典性的演出活动，政府应在场租、回购票等方面给予补助。
(二)转变政府职能。1.制定文化产业发展相关政策，建立产业发展政策体系。抓紧制定出台《福州市加快发展文化产业的意见》、《福州市加快文化产业发展的若干经济政策》，建立文化产业财政支持体系、税收优惠政策体系、投融资优惠政府。2.确定我市的文化体制改革试点单位，给予优惠政策，如一定期间内税收减免，给予信贷支持，鼓励商业银行对符合一定信贷条件的文化企业给予利率优惠等；并拟报省文化体制改革工作领导小组将我市的部分试点单位列为省级试点单位，以享有省里相应的配套政策。3.制定《福州市国有文化资产管理办法》，规范国有文化资产的授权经营模式，有效监控国有文化资产运行，落实国有文化资产保值增值的责任。对于国有文化资产的管理，可由市委宣传部委托市国资委来管理。建立严格的考核标准，确保实现国有资产保值增值。4.鼓励社会力量投资我市文化建设，努力形成政府投入、企业资金、银行贷款、民间资本、证券融资、境外资金相结合的多渠道、多元化的文化投入机制。落实社会力量向公益性文化事业捐赠税前扣除政策，广泛吸引社会资金投入文化事业。出台公益文化活动实行社会化运作的办法，通过项目招投标，把文化活动、节日展演交给社会承办，并采取政府文化采购形式提供公共文化产品。利用特允经营、投资补助等多种形式，吸引社会资本参与有合理回报和一定投资回收能力的公共文化基础设放项目。赋予民营文化企业与国有文化企业同等的市场主体地位，向全社会开放各种文化资源和文化要素。要定期公布允许社会资本参与的文化产业项目目录，吸引社会投资，使文化资源与市场有效对接。充分运用土地、税收等方面的优惠政策，吸引社会各方力量对文化产业投资，特别是对新兴文化产业投资。鼓励金融机构加强对非公有文化企业的支持力度，推动文化企业上市融资，鼓励企业、团体、个人组织各类文化投资公司，建立风险投资机制和文化企业信用担保体系。
(三)推进文化事业体制改革。要按照“区别对待，分类指导”稳妥推进改革。1.新闻传媒事业单位的改革。新闻媒体实行宣传和经营两分开，抓好宣传，搞活经营。新闻传媒事业单位具有意识形态阵地的属性，要将新闻宣传的领导权、决策权牢牢掌握在党的手中，同时要在其基础设施建设和重大设备采购上采取贴息贷款和税收返还等方式予以扶持。广电集团、福州日报社要强化内部管理，建立完善绩效考核激励机制。加强新闻网站基础设施建设，不断拓展服务领域，并建立健全信息安全监控机制。新闻媒体要把广告、印刷、发行、节目采购与制作、网络传输等可经营部门剥离出来，成立印务公司、网络股份公司、报刊发行公司，实行企业化运作，面向市场搞好经营；在确保国有控股的前提下，鼓励非公有资本的参与，以资本为纽带，开展多元化运营。广电可以将非新闻类的少儿、生活、影视频道和有线电视网络剥离出来，实行公司制运作(集团绝对控股)，报社也可以成立投资控股公司，代表报社开展多元化投资。2.图书馆、博物馆、文化馆(站)类事业单位的改革。这类文化事业单位属于不以赢利为目的，面向公众提供服务的重要文化阵地，仍应实行事业体制，并且要以政府投入为主。同时，要深化内部改革，转换经营机制，着力改革内部劳动人事、收入分配和社会保障制度，建立绩效管理体系，增强发展活力，改进服务方式，提高服务水平，最大限度发挥其社会效益。3.艺术院团类事业单位的改革。歌舞剧院、闽剧院和曲艺团(闽剧、伬唱、十番音乐、评话第一批被国家列入非物质文化遗产名录)仍坚持事业体制管理，加大扶持力度；同时，转变财政投入方式，将政府的投入和院团的创作成果、演出场次挂钩，在保证基本经费的同时，实行项目资助，实现由“养人”向鼓励中坚“干事”转变。实行全员聘用制、团长任期目标责任制、艺术项目制作人制、演员的任务量化考核制等制度；在收入分配上，建立科学的、可量化的考核标准，按艺术贡献大小进行分配，调动全体职工的积极性。4.影剧院(场)等事业单位改革。电影放映发行、演出、美术广告公司，应归入经营性文化产业，完全推向市场。美术广告公司等企业在财务、人事上要与主管局脱钩。在“两证”办全、明晰产权和对国有文化资产进行认真、公正的评估后可以采取三种方式改革：招标拍买挂牌方式出让所有权；内部职工持股；引进非公资本，在国有控股的前提下组建股份公司。
(四)建设文化产业园区。建议以各县(市)区作为文化产业园区建设工作的推动主体，各建成若干产业园区。产业园区的发展涵盖文化旅游、艺术创作、创意设计、动漫网游、休闲娱乐、工艺美术、传媒印刷、影视音像制作、文艺人才的教育和培训等。尽量在已有的土地空间下增加投资、落实项目，可以通过采取老厂房、旧仓库改造出租，划拨部分土地、规划文化街区等方式推进文化创意产业园区、文化旅游园区建设，政府可以制定园区建设验收的标准，采取以奖代投的形式，引导、激励各县区民营文化企业的发展。
(五)推进文化产业发展。大力推动文化产业与教育、信息、体育、旅游等相关产业联动发展。要以新闻传媒业为重要的经济增长点，以新兴的动漫网游等创意产业作为发展的亮点来推动我市文化产业做大做强。“三坊七巷”等四大文化是我市要重点发展的旅游文化，要努力把这些历史文化资源的潜力转化为品牌优势和产业实力。文化产业与旅游业的融合与发展，是文化产业开拓市场的重要切入点。要强化宣传文化部门和旅游、城建、规划等部门的相互合作。要成立国有控股旅游文化经营管理公司，实行公司化管理，按照修旧如旧原则投资保护历史文化街区总体风貌，整修街道等基础设施，开发茶坊、客栈、酒楼、酒吧、戏台、各种风味小吃、工艺品、土特产等，集中展示福州的温泉、寿山石、闽剧、漆艺、饮食和历史名人文化，满足游客食、购、听、看、玩等全方位体验，融文化旅游、演艺娱乐、工艺书画、影视制作、休闲健身等业态为一体，将之打造成富有地方特色的历史文化旅游街区。要注重开发旅游商品，着力培育和发展一批以“四大文化”开发为基础的民营文化企业，积极引导国内外大型文化企业落户福州。
(六)加强文化产业推介。一是举办海峡两岸文化产业博览交易会。建议在5·18海交会期间举办海峡两岸文化产业博览交易会，使之成为文化企业寻找买方市场、文化产品推介展示、文化项目招商引资的平台。二是宣传打造一批文化品牌。大力培育文化精品，通过开展若干“十佳”评比活动，如十佳文化企业、十佳文化产品等，加强对重点企业、重点产品的扶持和宣传，引导推动文化企业提高自主创新能力和增强品牌意识。
此外，我们建议要建立文化产业统计年报制度，按照福建省统计局制定的统计指标体系，定期编印《福州文化产业统计概览》，还要加强对文化产业发展方面的研究，提出对策措施，为政府发展文化产业提供决策服务。
考察团团长：鲍闽
考察团成员：余作尧、陈日官、颜国添、武夏红、郑继业、朱福星、杨济亮、刘传刚
