浅论林则徐的农税思想

萧忠生

作者简介：萧忠生，男(1940~)，原福州市社科联调研员、副研究员。邮编350004

［提要］林则徐的农税思想是以民本主义为基础。他在实施农税政策时，注意处理“筹国计”与“恤民生”的关系，他认为“下恤民生”，是为了“上筹国计”。他很重视“恤民”，当农业生产遭到自然灾害时，他便提出缓征、减免税等“恤民”措施，并大力发展农业生产，争取粮食丰收，改善农民生活，保证国家农税收入。同时，他对偷漏税者危害国家和人民的利益的行为，坚决给予严肃处理。

［关键词］林则徐民本思想农税上筹国计恤民

林则徐是中国近代伟大的爱国者，他热爱人民，具有鲜明的民本思想。他的民本思想内容丰富，如把人民作为国家发展和生存的基础，重视民智和民心向背，同情劳动人民，特别是贫苦农民。林则徐的农税思想就是以民本主义为基础，继承和发挥“民惟邦本”传统，在任职内，实施农税政策时，注意处理“筹国计”与“恤民生”的关系，他认为“下恤民生”，是为了“上筹国计”。因此，他很重视“恤民”，深入民间，了解人民的财力和物力情况。林则徐的农税政策是根据农业生产和农民生活实际状况而定。他认为清王朝赋税必须以不超过“民力”为度。当农业生产遇到自然灾害(如水灾、旱灾、虫灾、风灾等)时，林则徐根据受灾的轻重，其税收思想表现在奏请皇帝批准缓征、减征、免征等措施。林则徐还把施赈活动与发展农业生产紧密结合起来，就是要大力发展农业生产救灾，农业生产发展了，农民才能得到实惠，农税收入也就有保证。林则徐对偷漏税者，危害国家和人民的利益，坚决给予严肃处理，本文就林则徐的这些农税思想论述如下：
一、农业遇到自然灾害，提出缓征、减免税等“恤民”措施。第一，关于缓征方面：道光十三年(1833年)秋、冬，江苏阴雨连绵，太仓、镇洋、宝山、嘉定等州县灾情严重，“已割在田之稻，无从晒晾，霉烂生芽。木棉先结花铃，多已脱落，即晚结之铃，亦经腐烂，收成失望。”①粮食歉收，农民生活困苦，时任江苏巡抚的林则徐继承了“民惟邦本”传统，采用“损上益下”办法，不顾朝廷报灾不出九月的定例，据实上奏灾情，并不顾朝旨诘责和道光帝的压力，坚请缓征灾区新赋(指农业税)。提出将“太仓、镇洋、嘉定、宝山四州县及坐落之太仓、镇海、金山三卫帮续被歉收田地应征道光十三年地漕各款银米，一体缓至十四年秋成后，分作二年带征。其该州县卫帮应征甲午年新赋，并请缓至该年秋后启征。所有带征各年旧欠钱粮，如系坐落歉区者，亦请一并递缓，以纾民力。”②林则徐这种勇于任事，力纾民困的精神，十分可贵。同年十一月十三日，林则徐不顾报灾限制成例和朝旨诘责，又单衔密奏，历陈江苏连年灾歉之重，钱漕之累、社会之不稳定，反复数千言，坚请缓征被灾地区的漕赋。其奏折阐述了“民惟邦本”的思想，指出：“倘通盘筹画，有可暂纾民力之处，总求恩出自上，多宽一分追呼，即多培一分元气。”③同月，林则徐因江苏连年遭灾，看到江南赋重，灾后原气尤伤，便制定缓征漕粮的权宜办法。即仿行明朝周忱酌剂公私田加耗减耗之法：“凡百畝中，有二、三十畝近乎沮洳者，为之请缓，推之千畝、万畝皆然。统核其田畝之数，约七、八成，余则报歉，米数则就其上则者计之，俗名曰暗减，赋且缓征，例于次年带收，惟递缓则已。”④虽然这是为人民办好事，但对林则徐来说是要冒很大的险，所以林则徐致信两江总督陶澍，在陈述了原因后表示愿“独任其咎”。⑤林则徐采取这些举动和救急办法，减轻了江苏灾区人民的一定困难，使灾民从中得到了利益，对此，时人都称赞林则徐为好官。冯桂芬曾记叙为“大江南北。数十州县之远。亿万户之众，虽乡曲妇人孺子绝不知大吏名氏者，独于公名氏甚熟，莫不知其为好官。”⑥道光二十六年(1846年)七月初九日，林则徐抵西安，接任巡抚。同年夏秋，西安、同州、凤翔、乾州等府州旱灾严重，致使“二麦多未播种，即其已种出土者，亦因久不得雪，未能稳固盘根，来年生计所关，难免人心惶恐。”⑦林则徐提出请求改变粮仓出借的旧章为平粜，使贫苦人民得到“实济”。对于那些“极穷之民，以及老幼废疾，即使减价平粜，彼亦无力买食”⑧，惟由官为收养。当时即西安省城一处，就收养三、四千人。并劝令“有力之户量出钱米，各济各村。”⑨林则徐还提出了“缓征”的主张，并得到了陕西督粮道张集馨的支持和贯彻，使农民得到益处。第二，关于减免税方面。道光三年(1823年)五月至七月，江苏地区突然连降大雨，沿江濒湖诸郡农田均被水淹，生命财产损失严重，其时米价昂贵，贫苦之民难以维持生计，结果引发了松江一带饥民起事，江苏巡抚韩文绮却准备派兵弹压。时任江苏按察使的林则徐得知此消息后，极力反对，上书劝阻，主张“抚慰”，并积极救灾。他提出“在官不可不尽心，而在民不可不尽力”的救灾总方针，并强调反对“只顾钱漕，玩视民瘼。”⑩他还亲自赴松江一带安抚灾民，并向韩文绮推荐了“禁雍积，广劝募，招徕商贾，免关税，蠲征缓赋，查贫民，赈饿者”的方法。林则徐实行这些措施，稳住了灾民，避免了一场镇压饥民的屠杀。减征缓赋，放赈济贫的建议也使灾民得到了切实好处。道光三年十二月十五日(1824年1月15日)，林则徐往苏州接署江宁布政使，仍然继续采取各种措施解决全省灾害善后问题。他把稳定当时社会秩序作为重要事来抓，发布《劝谕捐赈告示》、《禁止贫民借荒滋扰告示》、《谆劝殷富平粜并严禁牙行铺户囤米抬价告示》等。其中有一条，就是鼓励商人以免税从邻省运进大米，利用外省的粮食平抑灾区粮价。这项措施，确起了明显的效果，这说明林则徐对商品经济发展的规律有些认识，知道如何发挥商人的作用。早在道光三年(1823年)，他任按察使时，似乎就采用了这个措施。所以他进京觐见，在浒墅关就看见“川、湖米船衔尾南以，以累百计，其大者一舟可载米千四百石。自前月得旨免税之后，客米入关者已六十万石，今商贩复络绎而来，一冬米价可不至腾贵矣。”林则徐的农业税收政策切实解决了灾民的灾后生活问题，同时也照顾了商人的利益，当地士民对此广为称赞。道光十年(1830年)，江、淮等属被水成灾，时任江宁布政使的林则徐奏奉恩旨：“招商采买米麦，运往灾区销售，姑予免税……”这措施，大大缓解了江淮灾民的购粮困难，给贫民以喘息机会，恢复元气，发展生产。道光十五年(1835年)七月，道光帝以其母六旬“万寿”，朝廷降旨减免部分漕赋以示皇恩，林则徐借此机会把百姓欠缴的钱粮，请求统予豁免。此举减轻了人民的负担，林则徐赢得了普遍的赞誉。以上讲到，林则徐采用减免税办法，调动商人积极性，把粮食等紧缺物品运入旱涝等造成的灾区，其好处可以缓解灾情，减轻了灾民的生活困难，同时也使商人得到利益，也促进了商业的发展，这说明林则徐的农税思想在救灾中发挥了很大作用。
林则徐认为单靠缓征和减免农税办法来救灾是不够的，因此，他还采取其他各种办法来救灾。如道光十一年(1831年)八月，林则徐接任江宁布政使，他为了解决江苏救灾问题，提出了倡捐、煮赈、资送、留养、收孩、瘗棺、捐衣、劝粜、养佃、典牛、借籽种、禁烧锅等十二则建议。此建议在实施中，对灾情起了很大的缓和作用。道光十三年(1833年)秋后，江苏水灾严重，上元、江宁、句容、江浦、仪征、丹徒六县沿江被淹各乡，林则徐奏请朝廷，“先行抚恤一月折色口粮，以资救济。”使灾民度过难关。
二、把发展农业生产与税收相结合。林则徐认为发展农业生产与救灾、税收关系很大，农业发展了不但可以改善农民的生活，而且可以增加国家对农税的收入。因此，林则徐很重视抓发展农业生产，以增加农税收入，上筹国计，以达“安民”和“裕国”。对此，他主要采取如下措施来发展农业生产：第一，兴修水利。林则徐认为，水利与农业发展关系极大，它是农业丰收的保障。他在《刘河节省银两拨挑七浦等河折》中说：“赋出于田，田资于水，故水利为农田之本，不可失修”，“总之，地力必资人力，而土功皆属农功，水道多一分之疏通，即田畴多一分之利赖”。林则徐很重视江苏的水利事业。他认为“江苏号为泽国，而财富甲乎东南”，“东南为财赋所出，若不设法筹办，蓄洩无资，旱涝皆足为害。……被水成灾，蠲缓赈贷，不但无入，而又上耗国用，下损民财，贻患匪浅。”在他的筹划和主持下，江苏大江南北陆续兴修了一批水利工程。道光十四年(1834年)疏浚刘河、白茆河水利工程。刘河古称娄江，源出大湖东北，全长七、八十里；白茆河位于江苏常熟、昭文两县境内，全长五、六十里，两河河道共长一百数十里，“因淤塞多年，几成平陆，旱涝俱无从灌泄，田畴即渐就荒芜，钱漕亦愈难征比。”为了疏浚两河工程，林则徐带头捐献修白茆河水利银一千两。两河疏浚后，发挥了抵御水灾的作用，使江苏人民免受水灾带来的苦难，同时有利于灌溉两河沿岸大片田地。接着，林则徐又筹划了丹徒至丹阳运河以及练湖的疏浚工作，完工后，仅练湖所蓄之水就可以灌田十万亩。此后，他还修建了宝山、华亭两县海塘等，对此，“绅士耆民，扶老携幼，香花载道，无不欢欣鼓舞。”至道光十六年(1836年)，林则徐在苏南主持完成了一百六十六万七千四百余方的水利工程量。在苏北，道光四年(1824年)十一月，黄、淮、运三河交汇的洪泽湖高家堰十三堡、山旴六堡等处堤岸相继坍塌决口，造成严重损失，林则徐亲自赴清江浦督修提工，深受民众赞颂。“湖水尽涸无以济运，急修石工蓄水。江督选举天下廉能董其役，首以公名上。”道光十六年(1836年)，林则徐通过实地考察，采取以借项挑筑、分年摊征还款的办法上奏请挑盐城皮大河、丰县顺堤河。道光二十四年(1844年)五月，林则徐在新疆承修龙口首段水利工程，他自备斧资，督率民夫，花了四个多月时间，北岸挖石，南岸拦堤，终于筑成一条长六里有奇，宽三丈至三丈七、八尺不等，深五、六尺至丈余不等的水渠，使大片垦地得到灌溉，获得粮食丰收，此水渠曾被称为“林公渠”，表达当地人民对林则徐的景仰和怀念；道光二十五年(1845年)春，林则徐又在新疆推广应用水利设施——卡井(即坎儿井)，取得了成效。林则徐在湖北、福建、浙江、河南等省也都兴修有水利，有力促进了农业生产的发展，有利于改善人民的生活，有利于增加国家收入。第二，积极推广先进的农业生产技术。林则徐曾赞赏潘曾沂的“区田法”，提倡深耕、细耙、疏种。虽然疏种的方法略显保守，但深耕、细耙还是符合科学道理的，采用区田法耕作，可以避免禾苗移植给禾苗带来的损伤，可以增强禾苗的抗风抗旱能力，可以增加水稻的产量。因此，林则徐在江苏大力推广区田法，并亲自试验它。区田法的推广，增强了农作物抵抗水旱灾害的能力。林则徐还推广应用先进的灌溉工具龙尾水车。所谓龙尾水车，它与我国东汉灵帝时就已逐渐应用的灌溉工具——龙骨水车(翻车)不同。龙尾水车的提水量和提水速度都优于龙骨水车，齐彦槐在《龙尾水车歌》中说：“数百亩田之水，一人足以致之，大有益于农事。”“一车以一童运之，进水退水，无立踏坐踏之劳。”因此，林则徐很重视龙尾水车的推广和应用。第三，推广种植双季稻，增加粮食收成。林则徐认为江南地区，以前都只种植晚稻，影响了粮食产量，他以福建与江苏，湖广与江苏的地理气候条件进行比较，得出江苏可以种植早稻的可能性，道光十四年(1834年)，他还雇请老农在抚署后园开辟水田，亲自进行试验。实验成功后，林则徐积极向民间提倡推广种植双季稻，增加粮食产量。早稻虽不能作为漕赋，但可以保证农民在青黄不接时能有粮食吃。第四，保护耕牛，以利农田耕作。道光二十六年(1846年)，十二月，陕西旱灾，粮食欠收，时任陕西巡抚的林则徐看到，由于干旱，“民不能耕，争杀牛以食”的现象，认为这会造成“来岁又饥”的危险，决定采取“官为收牛，偿其值，劝富民质牛予以息”的保护耕牛的措施，以保证来年的农业生产。总之，林则徐抓发展农业生产，取得了很大成绩，这对弥补自然灾害造成的损失、改善农民的生活，促进社会的安定等都带来好处，国家对农业税收入也就有了保证。如林则徐任江苏巡抚五年间，江苏上缴朝廷的粮食赋税基本都能如数按期解缴京都，这就是与林则徐抓发展农业生产，增加税收有关。
三、严禁乱征、滥征税赋和偷漏税等。林则徐对税收治理很严格，其中包括农业税。他任江苏巡抚间，立定章程，当江苏遭受自然灾害时，发现下属官吏乱征滥征税赋，横行乡里，为非作歹和不法分子囤米抬价、乱收费等，导致民怨沸腾时，他便严厉整治乱征滥征税现象，坚持伸张正义，为民作主，毫不手软地惩治贪官污吏和奸商等不法分子。在漕运方面，他主张剔除弊端，限制州县浮收和旗丁勒索，规定闸坝人夫用费，派遣精干官员验漕督运，以保证漕运的畅通。他自己多次到镇江，督促漕船卫，帮渡江。林则徐对办漕不力者给予严厉处分，如办漕迟误的震泽县知县张享衢就受到处分。他还立有税务碑，严禁偷漏税。道光十五年(1835年)七月二十八日，他就在泰州坝立有税务碑，要求商贩、行户、船埠人等，贩运糟米等各货，要“恪遵定例，概赴扬关由闸及中、白二口，照例输税，不得避重就轻，私自盘坝绕越。”并且警告“应赴关闸各口输税货物，私行串通偷盘过坝者，查出定将该商埠等人一并从重治罪。同时还语重心长地劝告商埠人等尔等具有身家，切勿贪利图私，致蹈法网。”由此看出，林则徐从严治税的思想和精明干练的冶税才能。
综上所述，林则徐办理农税工作之所以能取得如上成绩，受到称赞，这与他的民本思想指导分不开的。林则徐曾说：“窃维尽职之道，原以国计为最先，而国计与民生实相维系，朝廷之度支积贮无一不出于民，故下恤民生正所以上筹国计，所谓民惟邦本也”。林则徐办理农税工作充分体现了继承传统的民本主义思想，并加以发挥。他在此项工作中，当农业遇至自然灾害时，他从民本思想出发，采取缓征减免税和抓发展农业生产等赈灾措施，克服难关，使粮食得到好收成，弥补了自然灾害造成的重大损失。这对当时社会的安定，改善农民的生活，减轻民间疾苦等都带来益处。对国家来说，也增加了农税收入。所以，民众称之为好官。林则徐的农税思想是他财税思想的重要组成部分，其中有许多方面至今仍有借鉴意义，如以人为本，从劳动人民的利益出发，把税收与发展农业生产相结合等。

注释：
①②③耒新夏、杨国桢等主编：《林则徐全集》第一册，奏折，第280页、第280页、第285页、第276页、第283页，海峡文艺出版社，2002年10月第1版。
④⑩(耒新夏：《林则徐年谱》增订本，第141页、第78页、第108页，上海人民出版社，1985年版。
⑤杨国桢编：《林则徐书简》增订本，第28页，福建人民出版社，1985年8月第1版。
⑥冯桂芬：《显志堂稿》卷12。
⑦⑧⑨耒新夏、杨国桢等主编：《林则徐全集》第四册，奏折，第102页、第103页、第103页，海峡文艺出版社，2002年10月第1版。
林聪彝：《文忠公年谱草稿》道光三年条。
耒新夏、杨国桢等主编：《林则徐全集》第九册，日记，第131页，海峡文艺出版社，2002年10月第1版。
林庆元：《林则徐评传》第313页，南京大学出版社，2000年8月第1版。
耒新夏、杨国桢等主编：《林则徐全集》第二册，奏折，第117页、第119页，海峡文艺出版社，2002年10月第1版。
《林则徐集·公牍》第13页，北京中华书局，1963年10月第1版。
《林则徐集·奏稿》第160页，第337页，北京中华书局，1965年3月第1版。
《续碑传集》卷24《林文忠公传》。
戴逸：《简明清史》二，第315页、第315页，人民出版社，1984年10月版。
李元度：《国朝先正事略》卷25。