社区工作者队伍职业化的探索与实践

——关于鼓楼区打造社区人才“培养链”的调研报告

中共鼓楼区委组织部课题组

［提要］建设一支年龄结构合理、文化层次较高的社区工作者队伍，是加强社区各项工作、推进党的基层组织工作的关键。鼓楼区委在构建社区人才“培养链”方面进行了诸多有益的尝试，取得明显成效。
［关键词］社区人才培养链

　　随着经济社会的发展，作为城市社会基本单元的社区的重要性日益凸显。建设一支年龄结构合理、文化层次较高的社区工作者队伍，是加强社区各项工作、推进党的基层组织工作的关键。鼓楼区委按照十七届四中全会提出的“建设高素质基层党组织带头人队伍”、“推进选聘高校毕业生到村（社区）任职工作”要求，为适应新时期社区建设需要和基层干部队伍可持续发展要求，着眼于社区工作者队伍的职业化，积极破解当前社区人才培养体制和机制方面的缺陷，在构建社区人才“培养链”方面进行诸多有益的尝试，取得明显成效。
一、鼓楼区社区工作者队伍概况与主要问题
　　2009年社区换届选举之前，鼓楼区有77个社区，共有社区工作者585人（其中女性523人,占总数89　4%），平均年龄47　3岁，大专及以上文化程度的144人，仅占总数24　6%。在全区74个正职社区党组织书记中，45周岁以上的32人，大专以上文化程度的22人;社区党组织书记和社区居委会主任“一肩挑”的61人，占社区总数79　2%。另外，有58个社区设党组织副书记，各社区均无专职的党务工作者。从总体上看，全区社区工作者队伍仍以原居委会工作人员为主，虽然近年来有一些退伍军人、随军家属及企业下岗人员充实到社区一线，社区工作力量有所加强，但随着城市社会管理重心的“下沉”和新时期构建和谐社区的需要，全区社区工作者队伍仍存在着许多问题，主要表现在以下几个方面：
(一) 队伍结构不合理。全区男性社区工作者仅占总数10%左右，部分社区的工作者队伍是纯粹的“娘子军”，性别比例严重失衡，不利于社区工作开展。年龄结构上，多数社区的工作者队伍都是“4050部队”，新生力量稀缺，整支队伍缺少干事创业的朝气和热情。从知识结构看，整支队伍学历层次偏低、素质参差不齐，高中及以下学历者仍大有人在，大学文化程度的屈指可数，普遍缺乏社区工作系统知识和能力，知识面也不够宽，尤其是计算机操作能力、基础写作能力十分缺乏。由于结构上的缺陷，一些社区工作效率低下，相当部分的社区工作者则存在安守现状、敷衍了事等观念，缺乏主动意识和创新精神。
(二)队伍稳定性较差。由于编制等方面的原因，社区工作者的职业成长受到严重制约，他们无法享受机关和事业单位人员一样的政治待遇，没有流动或上升的机会和空间，这让他们感到“没奔头”，工作上没劲头。另一方面，社区工作者的工资福利待遇偏低。在2007年10月以前，我区社区党组织书记和居委会主任的月生活补贴仅700元，副职为600元，其他社区工作者的经济收入则更低，他们繁重琐碎的工作与微薄的收入极不对称。由于用工性质不明确、各种待遇得不到保障，相当一部分人员到社区工作只是权宜之计，而想扎根社区工作的人员又觉得没“盼头”，导致社区工作人才不断流失，往往给社区工作带来被动局面。
(三)职业化水平较低。从长远发展来看，职业化是社区工作者队伍建设的方向。而从当前实际来看，社区仍是一级“小政府”，社保、低保、计生、治安等工作，最终要落实到社区一线。这就要求社区工作者要以专业水准面对、协调、解决各方面问题，做到社区服务与社区管理并重。然而，目前我区社区工作者来源渠道单一，受各方面的局限，多数人对新型社区职能缺乏足够的认识和理解，也缺乏社区工作的专业知识和技能，还是沿用政府行政管理的手段从事社区工作，与实现自我管理、自我服务、自我教育的新型社区功能的要求存在很大差距。部分社区的领头人由于视野不宽、思路不畅、工作方法陈旧，面对工作力不从心，难以适应新形势下和谐社区建设的需要。
（四）社区工作后备力量薄弱。新时期的社区工作是具有挑战性的新事业，需要更多朝气蓬勃、思想敏锐的年轻人投身其中建功立业。同时，社区工作具有长期性、连续性和特殊性。因此在社区工作者队伍建设方面，必须注意年龄结构合理化，以形成梯队。但是，由于长期以来对社区工作者队伍建设缺乏统筹规划，目前我区社区工作者出现青黄不接的现象，直接影响街镇后备人才的储备。另一方面，因为社会对社区的认知程度不高，社区岗位缺乏吸引力，年轻人普遍不愿意到社区工作，导致社区工作力量来源不足。当然，社区工作者队伍建设要体现年轻化，主要是针对这支队伍相对老化的状况而提出的。一些社区工作者在一线工作的时间长，有丰富的经验和广泛的群众基础，如果发挥他们的“传帮带”的作用，将有助于建设梯队，解决社区工作后继乏人的问题。
二、探索建立社区人才“培养链”的措施与成效
　　在推进社区工作者队伍职业化建设的实践中，鼓楼区通过进人渠道创新，大力补充“新鲜血液”，着力优化社区工作者队伍结构；通过待遇保障和培养机制创新，解除社区工作者的后顾之忧，壮大基层后备干部队伍；通过成长途径创新，拓宽社区工作者的发展空间，初步建立起社区人才“培养链”，有效激活了社区工作者的主动性和积极性，有力促进了和谐社区的建设。
（一）依托“三个渠道”，着力优化社区工作者队伍结构。鼓楼区坚持广开渠道，并重点面向大学毕业生挑选好“苗子”，不断吸纳高素质的社区工作者，使队伍结构更趋合理，逐步实现队伍的职业化、专业化和知识化。一是公开招聘“外引”人才。2007年，鼓楼区在全省率先面向大学毕业生公开招聘社区党组织书记人选，共有171名大学应往届毕业生报名角逐，经过笔试、实习、面试、考察等环节，最后有9名大学毕业生到社区党组织任职。此举引起广泛关注和强烈反响，为缓解大学毕业生就业、社区人才缺乏的难题，起到了良好的导向作用。为了进一步改善社区工作者队伍结构、建设高素质的后备人才队伍，鼓楼区深入贯彻落实“一村（社区）一名大学生”计划，发挥公开招聘的“主渠道”作用，从2008年起开始实施社区工作者招聘“五年计划”，就是面向高校毕业生，分5年完成150名社区工作者招聘计划，目前已完成招聘60名。在招聘方式上，改变了以往直接招聘入编的单一方法，采取考试前移、基层锻炼、滚动培养、竞争入编等方式，保证社区人才引进的质量。二是教育培训“内造”人才。与大学毕业生相比，现有社区工作者具有工作经验丰富、群众基础扎实等优势，但文化基础整体较为薄弱。在拓宽社区人才引进渠道、提高社区人才“准入门槛”的同时，鼓楼区加大从现有社区工作者中造就人才的力度，积极引导他们参加学历教育，鼓励支持他们参加市委党校举办的相关培训班，近3年来就有280多人次参加了社区工作者岗位资格培训班、社区专业大专班等。同时，采取短期培训、举办讲座等形式，分期分批对社区工作者加强培训，使他们掌握社区工作的基本方法、群众工作的有效方法以及计算机、网络、基础写作等基本技能，并要求他们结合工作实际，不断研究新情况、解决新问题、创造新经验，为自身成长奠定良好基础。三是立足实际“孵化”人才。在深化社区党建工作、不断完善社区党组织“小三级核心网络”的过程中，建立社区党员资料库，注意从退伍或企业下岗等类别的社区党员中，把热心社区事业、有一定工作经验、年富力强的党员吸收到社区工作者队伍中。同时，根据社区党员来源、构成和实际工作需要，通过自荐和选举相结合的方式，发现并培养社区党务工作者。一方面，在社区、物业和企业班子中挑选党支部书记或党小组组长的合适人选，实行“双肩挑”；另一方面从新转入社区的党员中挑选素质高、经验足、能力强的合适人选，经认真考核，按规定程序产生支部书记。
（二）落实“三个留人”，逐步健全社区工作者培养机制。社区人才培养的先决条件是“留得住人”。长期以来，由于编制受限、待遇偏低等原因，社区岗位难以吸引年轻人，更谈不上留住优秀人才。鼓楼区从“三个留人”入手，逐步健全社区工作者培养机制，着力打造一支数量充足、素质较高的社区工作者和后备干部队伍。首先，提高社区工作者的工资福利，以待遇留人。在市场经济的新形势下，单纯提倡和发扬奉献精神，难以实现社区工作者队伍的相对稳定，更谈不上吸引和留住人才。2007年11月，鼓楼区委专门出台政策，将社区干部的每月生活补贴普遍提高300元，区财政每年安排专门经费，补助生活困难的社区工作者。对于社区招聘生，规定在服务期间，享受每人每月不低于1200元的生活补贴，同时享受相应的社会养老保险和基本医疗、保险待遇。而且，聘期内社区招聘生的生活补贴，可根据事业单位工作人员工资待遇的增长适当提高，费用由区财政、所在街镇各承担50%。同时，制定了《街道招聘临时工作人员暂行办法》，其中对街镇、社区临时工作人员的工资福利等作了具体要求，将提高社区工作者等有关人员的待遇，纳入了制度化的轨道。另外，在《股级干部选拔任用工作暂行规定》中，将社区党组织正副书记列为股级干部管理。其次，提供社区工作者发挥才干的平台，以事业留人。加强社区平台建设，将社区骨干力量安排上重要岗位，让他们有机会充分施展才华。对进入社区工作的大学毕业生实行跟踪培养，尽量安排他们在社区重要岗位锻炼，择优选用担任过学生干部、工作表现好的党员社区招聘生，任社区党组织书记助理、社区居委会主任助理或社区团组织书记，表现特别优秀的可任社区党组织副书记或所在街镇的团委副书记。对服务期满经考核优秀的社区招聘生，列入社区党组织书记或居委会主任的后备人选管理。指导社区党组织书记、居委会主任做好“传、帮、带”工作，让社区骨干力量能够更全面地掌握社区工作的政策知识和业务能力，促进优秀人才健康成长。2009年有115名大学生社区工作者经过换届选举进入社区“两委”班子，其中4名担任社区党组织书记，45名担任社区党组织专职副书记或副主任。此外，在社区换届期间，区委还尝试在南街街道七巷社区采取“公推直选”的办法，通过统一笔试、竞职演讲、现场提问，直接投票等方式，在大学生社区工作者中推选出社区党组织书记，此举在全省尚属首次。再次，营造关爱社区工作者的氛围，以感情留人。栓住人才重在“栓心”。近年来，鼓楼区不断加大对社区工作的投入，并通过新建、改建、置换等，逐步改善社区工作环境和社区工作者的办公条件。同时，从政治上、生活上关心爱护社区工作者，支持他们依法履行工作职责，激发他们的工作热情；引导社区工作者通过自身努力，提高社会地位和职业威望，赢得社会广泛尊重；采取群众喜闻乐见的形式，宣传塑造新时期社区工作者的形象。对社区优秀工作人才，及时选送参加继续教育；对于表现优秀、成绩突出的社区工作者，适时进行表彰，并广泛宣传，近年推出了优秀的社区工作者林丹。区委领导还经常深入社区开展谈心活动，加强交流和沟通，在社区工作者们受到委屈或思想产生波动时，及时进行疏导和排解，送上关怀和问候、理解与宽容。
（三）坚持“三个面向”，努力拓展社区工作者发展空间。鼓楼区以深化干部人事制度改革为契机，努力开辟社区人才的成长通道，着力实现基层干部选拔任用体制新突破，保证了社区人才“引进-培养-使用”的连续性。一是面向社区党组织书记开展“入编选聘”。编制问题一直是制约社区工作者成长的最主要“瓶颈”。近年鼓楼区在全省率先组织了三批次的社区党组织书记选聘工作，共有25名社区党组织书记进入全民事业编制，享受与事业单位人员同等的工资、社保和医保等待遇。选聘工作的开展，极大地激发了社区工作者的工作热情，也为他们实现职业发展创造了条件。二是面向社区招聘生实行“就业兜底”。为了让社区招聘生服务期满后有更多的发展空间，鼓楼区制定了相关优惠政策。区组织人事部门面向服务期满经考核合格的社区招聘生，优先提供缺编岗位，实行竞争上岗、择优录用，被录用后其在社区工作年限可计算连续工龄。对服务期满经考核合格的社区招聘生，愿意继续留在街镇工作的，街镇集体事业人员岗位经核编后仍缺编的，可直接予以聘用；进入全民事业编制岗位的社区招聘生，经考核特别优秀的，纳入街镇副科级后备干部进行培养。三是面向社区党组织书记选拔街道副职。2008年，鼓楼区在全省率先面向本区事业编制的社区党组织书记公推公选街道副职领导。按照“注重工作实绩、注重群众公认、注重公平竞争”的原则，公推公选实行“全程差额”、“全程公开”，经笔试、面试、任职命题论文、工作实绩考评，然后通过基层民主推荐、区委常委会推荐和公开民主推荐，逐轮差额遴选提名人选。此举打破了社区工作者提升的“身份壁垒”，推进了社区人才“培养链”的形成，极大鼓舞了广大社区工作者，促进了社区各项工作，也推动了从基层一线培养选拔干部的工作。通过公推公选，有2名社区党组织书记走上了街道副职领导岗位。
三、推进社区工作者队伍职业化的建议与思考
　　在城市管理不断现代化和社会化的背景下，建立一支相对稳定、充满生机和活力的职业社区工作者队伍，不但是社会工作者队伍建设的重要组成，而且是实现政府的社会化职能转移和社区自治的必由之路。鼓楼区在探索社区工作者队伍职业化的实践中，摸索出“招聘社区工作者—选聘社区党组织书记—选拔街道副职”的社区人才“培养链”，取得了一定成效，但与队伍职业化的目标还存在较大差距。因此，我们要从贯彻落实十七届四中全会精神、从实践科学发展观、构建和谐社会的高度，破解当前亟待解决的突出问题，制定科学合理的长期规划，完善社区工作人才的选拔、管理、培训、保障等机制，确保社区人才“培养链”长效运作，逐步推进社区工作者队伍的职业化。
（一）拓宽选拔范围，实行资格准入。深化社区工作者选任机制改革，是保证社区工作者队伍充满生机的关键。实践证明，面向大学毕业生公开招聘社区工作者，有效增强了社区工作者队伍的活力。为了更好地开发社区工作人才资源，一方面，在进一步完善规则设计、用好公开招聘大学毕业生这一“主渠道”的同时，要扩大选人视野，积极尝试以公开选拔、竞争上岗等形式，从“两新”组织员工、复转军人、街道机关年轻干部等人群中，选聘一批文化素质高、组织协调能力强，有良好沟通能力和热心社区建设的人才，充实到社区工作者队伍。另一方面，对社区工作者实行职业资格制度，以保证选任工作的质量。凡从事社区工作的，要接受社区工作专业培训，通过资格考试后取得资格证书，以此作为他们职业发展的前置条件。
（二）明确岗位职责，实施目标管理。社区工作者队伍要走职业化道路，实施规范管理不可或缺。因此，首先要明确社区工作的岗位构成和职责分工等，对社区工作者职责进行定位、分解，确保岗责相称。其次，因岗而异，对社区工作者实施目标管理。要完善社区工作者的聘用制度，并制定科学的考核标准和模式，把量化指标与民主评议结合起来，将考核结果作为评先评优和公开选拔、竞争上岗时资格量化的重要依据。同时，探索建立符合实际、操作性强的社区工作者奖惩制度，探索建立动力与压力并存、激励与约束相联的考评体系，实行“优胜劣汰”，以充分调动社区工作者的积极性和主动性。此外，对新招聘的社区工作者实行“服务期制”，疏通“出口”，对不称职或连续两年基本称职的, 由所在街道或社区予以解聘。
（三）加强职业培训，实践人才规划。社区工作者作为一种职业的专业背景，是以社区工作专业理论与技能为核心，辅以多学科相关知识的认知体系，包括一定程度的社会学、法学、管理学、心理学、公共关系学、经济学和计算机知识等。当然，社区工作者还应具备与其职业需求对应的相关能力，尤其是组织协调能力和创新能力。因此，要针对社区工作的特殊性和复杂性，制订中长期社区工作人才培养规划，加强政治思想教育和专业知识培训。要依托区委党校这一主阵地，明确培训重点，通过举办培训班、学习考察、经验交流、专题讲座等多种途径，强化他们为人民服务的宗旨观念和爱岗奉献的精神，提高专业知识培训效果。与此同时，要加强实践锻炼，对新招聘的社区工作者，通过横向交流、压担使用、到街道挂职等方式进行多岗位锻炼，检验他们的专业素养，增强他们处理复杂问题的能力。
（四）提升待遇保障，实现队伍稳定。待遇问题直接影响社区工作者队伍的稳定性。要研究制定更加合理的社区工作者薪酬制度和工作绩效评价体系，使社区工作者的收入与工作岗位、任职年限、工作实绩等挂钩，整体水平以不低于城镇职工人均收入为基准。要探索建立社区工作者工资收入增长机制，根据区域经济发展水平，每隔几年对符合条件的社区工作者晋升工资档次，并逐步提高他们的福利待遇。要在依靠区财政承担社区工作者工资收入主渠道的同时，按照“费随事转”的原则，对属于政府服务范围外的社会事务，主管部门要求社区协助完成的，必须相应下拨经费。此外，街镇要进一步加大对社区的投入，根据财力适当增加社区工作者的收入。在选拔任用、评优评先、推举人大代表、政协委员等方面, 也要适当向优秀的社区工作者倾斜。总之，要从多方面提升社区工作者的待遇保障，增强社区岗位的吸引力，从而实现社区工作者队伍的相对稳定。

执笔人：林侯荣陈敬德