［提要］建设社会主义新农村是我国现代化进程中的重大历史任务。全面建设小康社会，最艰巨最繁重的任务在农村。加速推进现代化，必须妥善处理工农城乡关系，统筹城乡发展。
［关键词］统筹城乡新农村马尾

   统筹城乡经济发展，推进城乡一体化是中央的一项重大战略部署，是全面建设小康社会的必然选择，是实践科学发展观、建设和谐社会的基本要求。马尾区建区以来，充分发挥自身优势，以城乡统筹为前提，以工业化为动力，以产业为支撑，以和谐共享为准则，坚持制度创新，切实转变政府职能，充分发挥市场机制作用，努力建设城乡经济、社会和生态和谐发展的现代园林式港口新城。
   一、马尾区统筹城乡发展的实践
   马尾区是福州市五个建制区之一，位于城市的东南部，总面积约296平方公里，下辖三镇一街，全区农村总人口11万多人，共有62个行政村，农村人口占全区总人口的比重为74%。开发区在推进城乡一体化发展过程中坚持因地制宜、量力而行、以城带乡、以乡促城、政府推动的原则，努力实行政策和体制统筹创新，大力推进城乡一体化建设，围绕农民集中居住区、农村劳动力就业建设，构建城乡建设规划、宜居生态环境、发展产业支撑割开大体系，强化管理体制、基层民主、社会生活及社会公共事业三大保障，按照新农村建设的“二十字”方针，全力推进城乡一体化建设，取得了一定成效。
   （一）推进城乡基础设施建设。建区前是名符其实的农村地区，没有健全的市政设施和市政功能。1985年国务院在马尾设立了福州经济技术开发区，其后又相继批准设立了台商投资区、保税区和高科技园区，四区合一，成为八闽享有优惠政策最多、外商投资最密集、经济发展极具潜力的高度开放区域。建区后，历届区委、区政府充分利用开发区的优势，努力做大中心城区，大力发展小城镇，扶持农村地区的发展，形成适度超前、功能完善、协调配套、高效可靠、城乡兼顾的现代化基础设施体系。建区24年后，开发区发生了翻天覆 地的变化，面积由建区时的16平方公里开拓到现在的296平方公里，大大拓展了城市空间，相继建成了江滨大道、福马一级公路、新港区、发电厂、自来水厂、污水处理厂等大型基础设施，兴建了学校、体育馆、文化馆、博物馆、青少年活动中心、老年活动中心、罗星塔公园等文体公共设施，城市基础设施和城市功能不断完善；同时镇、村道路硬化率、自来水普及率、通信网络覆盖率达到100%，实现了行政村村村通电、通广播电视，基本形成了完善的农田水利、防洪防汛、森林防火救灾、动植物疫病防治体系，实现了农村基础设施由“滞后”向“基本适应”转变。马尾昔日的荒滩泽地上，一座集工业、航运、商贸、居住、休闲、旅游于一体的现代化园林式港口新城正在崛地而起。
   （二）推进城乡经济协调发展。经过24年的开发建设，开发区走出了一条以市场经济和外向型经济为主，以城带乡，城乡一体，共同富裕的发展之路。2008年完成工业总产值434亿元，规模以上工业企业达215家。国民生产总值为178　85亿元，财政收入23　45亿元，城市居民人均纯收入21202元，全区实现农村农业总产值6　85亿元，农民人均纯收入9843元。随着城市化建设的推进，城乡不断融合，开发区的重大项目建设逐步向镇、村延伸，在中心城市区外，已建成快安科技园区、马江园区、长安投资区、进出口加工区。依托四个园区（加工区），镇（街）、村大力开发二、三产业，农村经济得到飞速发展，农业产业化、农村工业化、城镇化进程进一步加快，农村综合经济实力有了很大程度上的提高。2008年，全区62个行政村中村财收入超过100万元的有12个村，占19　4%；50～100万元的村有14个，占22　6%，厂房、店面出租及外口公寓和市场收入在村财收入中所占比重逐步增大，并逐步形成了城郊结合型农村、侨乡型农村和海岛型农村经济发展模式。农村工业化与农村城市化的和谐发展引发产业结构的合理调整，区域产业结构由1985年的12　82∶35　44∶51　74上升为2007年2　5∶74　7∶22　8，第二产业的崛起带动了城乡经济的迅速发展。城市的发展带动了农村经济的进一步起飞，城乡相互依存，共同发展，使全区经济一直呈现快速增长的势头。
   （三）推进城乡二元结构体制改革。城乡二元结构使城乡之间产生了巨大差异，也是城乡一体化的制度障碍。在构建和谐城乡一体化方面，马尾进行了有益的探索。
   一是改革城乡土地管理制度，促进土地流转。高度重视土地的规划、管理和利用，选址尽量不占耕田，并率先进行土地使用制度改革。全面推行国有土地使用权有偿使用制度，坚持高效集约用地，“投入一片、开发一片、建成一片、收益一片”。在土地管理方面坚持做到严格规划控制、严格项目审批、严格用地审批，强化土地利用规划约束和用途管制。引进高新技术企业和高附加值产业，从根本上提高土地利用的质量和水平，土地资源得到集约利用，成为土地单位面积产出较高的开发区之一。土地开发率、土地批租率、土地建成率都达到了98%以上，取得了高强度投入、高效益产出的良好效果。同时，做好旧城区和“城中村”的改造，整区连片、高起点进行改造，完善配套设施，提高品位。为了保障失地农民的权益，千方百计妥善安置失地农民，确保失地农民壮有所用、老有所养、病有所医、困有所助，为全市的工业化促城市化提供了很好的样板。
   二是实现城乡统一的就业服务体系。从加强劳动力市场建设，规范管理民办职业介绍所，推行劳动合同制度和完善维权工作机制等方面入手，积极推进马尾城乡劳动就业发展与和谐劳动关系建设，形成政府部门监管的劳动力市场模式和“一站式”的综合服务。同时创新就业新模式，区就业中心结合“新三化”工作实践，统筹城乡就业，有序引导农民工就业，缓解企业缺工问题。并采取“走出去、引进来”办法，带领企业到劳动力丰富的省、市进行劳动力对接，与当地政府部门和各类学校签订劳务合作协议，建立劳动力输出基地，做到优势互补，互利互惠，为企业用工提供保障。为了维护外来工的权益，强化了劳动监察力度，通过积极宣传劳动保障政策法规，依法处理劳资纠纷，不断规范劳动力市场，创造和谐的劳动供求关系。
   三是实现城乡融合的社会保障体系。马尾区高度关注民生问题，加快推进各项城乡社会保障制度的实施，财政投入不断加大，城乡居民的生活保障水平逐步提高，构建城乡一体化的社会保障体系走在全省前列。随着村财实力的增强，部分村实行了村民养老金制度，每月向符合条件的村民发放养老金，如马尾镇快安村年村民养老金支出超过100万元；严格按照省市要求实施新型农村合作医疗，全区新型农村合作医疗参合率达93%，城镇居民基本医疗保险覆盖率69%，区财政每年新型农村合作医疗补助资金累计投入400万元，同时加大财政补助，妥善解决国有、集体企业退休人员医保问题；近两年来，马尾区不断扩大社保“五险”覆盖面，保障对象由国有机关、企事业单位扩大到非公有制单位，区政府还通过向城乡低保对象及边缘户等发放副食品补贴的办法，确保困难群众的生活水平不降低，逢年过节和冬令春荒之时，区、镇（街）、村都专门组织人员走访慰问困难群众，让困难群众真切感受党和政府的关怀。
   四是建立城乡协调的教育发展体系。切实履行政府职责，确保教育优先发展，争创优秀教育县区，不断优化教育结构和资源配置，加快区域各类教育协调发展。认真贯彻落实农民工子女入学有关政策，保障进城务工人员子女接受义务教育的权利，区政府及教育局，克服种种困难，及时解决农民工子女就近入学问题，全部安排农民工子女入学，并与本地户籍少年儿童同等享受义务教育待遇。严格实施义务教育阶段学生“两免一补”政策，农村学校义务教育阶段免除学杂费，城市教育费附加按“三税”（增值税、营业税、消费税）征收全部投入教育使用。学校缴存财政专户的预算外资金，区财政全额回拨返还。农村税改财政转移支付资金全部用于农村义务教育阶段的投入。
   （四）推进宜居宜业城乡建设。一是加快城区建设。城区新一轮总体规划、琅岐中心区和工业区控制性详规基本完成，07年以来新建或改造儒江大道东三段、世纪路北段、马江大道、快安大道、琅岐三平至凤窝路段等8条道路，完成君竹路、联安路、港口路等路段 57栋建筑景观改造，船政滨江长廊、天马山体育休闲公园等工程全面动建，“亮灯工程”、供水工程加快实施，琅岐轮渡码头改造完成并投入使用。创建文明城市取得阶段性成效，农贸市场、背街小巷、无物业小区、“五小场所”和城乡接合部得到全面整治、初步建成东方名城、水岸君山等高档住宅小区。二是生态建设成效显著。建成6公里污水接驳管网和君竹截污泵站工程，全城绿化率29　18%、人均公共绿地达5　96平方米、空气污染指数全年平均55　2、饮用水源达标率100%、噪声达标区覆盖率100%，生态环境综合指数名列全省前茅，顺利通过省级绿化模范区验收，亭江镇还获评“福建省环境优美乡镇”称号。三是新农村建设富有成效。第一批新农村建设共投入资金近5000万元，完成“六六工程”12个示范村54个项目建设。农村“家园清洁行动”持续开展。全区80%以上村建立专职环卫队伍，生活垃圾实行集中转运。通过新农村建设，各行政村面貌焕然一新。
   （五）推进民主政治建设构建和谐社会。以“平安马尾”建设为载体，加强社会管理，夯实基础，努力实现农村社会全面、动态、可持续的和谐稳定。扎实开展农村党的建设“三级联创”活动，提高农村基层组织建设整体水平，强化了村（居）班子建设和自治组织建设；开通农村党员远程教育服务网络、实行“分级负责、分层培训”方式加强农村干部教育培训、建立“听、看、议、评”村干部的千分制量化考核；提升村两委整体素质；推行村务公开民主管理、规范村务民主听证工作、建立集体财产发包和“三资”管理等制度、实行农村会计委托代理制和财务电算化工作等一系列措施，进一步提高民主自治能力，进一步增强了基层组织的创造力、凝聚力和战斗力。
   二、存在问题
   马尾区统筹城乡工作虽然取得了一定成绩，但是还存在的几点问题：一是城乡一体化问题。户籍管理做为城乡二元体制的最主要标志，目前我区已实现了户籍一元化，但是仅仅实现了一元化还不足以消除农民进城和加速城镇化的体制障碍，农村户籍背后的土地制度，包括农村土地承包制度和农村宅基地制度还需要尽快改革，才能加快实现城乡一体化进程；二是农村经济发展水平落后，城乡居民收入差距呈扩大趋势。马尾区建区来经济发展取得了巨大成绩，但农业生产力水平偏低、经营规模普遍偏小、农业比较效益下降、市场化程度不高、产业化不强的特征并未根本改变。2008年农民和居民的收入比例为1∶2　2，农民与城市居民的差距呈逐年扩大的趋势；三是城乡公共服务水平不均衡，农村社会事业发展滞后。由于历史欠账较多，农村教育、文化、医疗等社会事业的发展还相对滞后，特别是农村社会保障体系建设刚刚起步，无论是覆盖面还是保障水平，都与城市存在较大差距。四是农业基础设施比较薄弱，农村生产生活条件落后。农村水利、交通、电力、通信条件较差，一些地区村镇布局不合理，垃圾处理、生态保护设施缺乏，基础设施还有待改善。五是农民的民主权利和财产尚未得到切实保护。农民土地权益尚未得到有效保护，低价征收征用农民土地、补偿不到位等问题较突出，征地纠纷频繁发生。农民工的权益保障还不到位，农民工工资水平较低，最低生活保障、工伤保险、子女教育、廉租住房等权利缺乏有力的制度保护。六是以工促农、以城带乡的长效机制尚未建立，相关政策和体制有待进一步完善。马尾区总体上进入了以工促农、以城带乡的发展阶段，但统筹城乡发展的能力还有待于进一步提高，特别需要下更大决心来调整财政资金投入方式，切实向农村倾斜。在规范转移支付、完善农业补贴政策、加强政府支农资金管理等方面，还有大量工作要做。一些涉及统筹城乡发展的深层次改革，如促进农村土地依法流转的机制等方面，需要进一步的探索。
   三、城乡一体化的思路与措施
   党的十七届三中全会提出，到2020年，农村改革发展基本目标任务是：“农村经济体制更加健全，城乡经济社会发展一体化体制机制基本建立；现代农业建设取得显著进展……城乡基本公共服务均等化明显推进……农村人居和生态环境明显改善，可持续发展能力不断增强”。这就为马尾区进一步推进城乡一体化指明了方向。按照科学发展观的要求，马尾以城乡一体化为突破口，将城市化和新农村建设结合在一起，重点抓好以下几个方面：
   （一）统筹城乡规划，加速新农村建设。统筹规划是推进城乡一体化的前提条件。要改变目前城乡规划分割、建设分治的状况，把城乡经济社会发展统一纳入政府宏观规划，协调城乡发展，促进城乡联动、实现共同繁荣。根据经济社会发展趋势，统一编制城乡规划，促进城镇有序发展，农民梯度转移。编制城乡产业发展规划，确定产业发展布局。中心城市集中发展高新技术产业、现代制造业和服务业，城镇积极发展劳动密集型传统产业，增强吸纳农村转移劳动力的能力。编制城乡基础设施建设规划，构建环境、交通、电力、信息、教育、文化、卫生等基础设施网络体系，满足城乡居民生产生活需要。编制城乡用地规划，合理布局建设用地、住宅用地、农业用地与生态用地。
   （二）完善公共财政投入机制。这是推进城乡一体化的物质基础。通过调整税收和财政政策，形成更加合理的社会财富二次分配格局，建立城市反哺农村、工业反哺农业投入机制。建立城乡公平税负制度，清理农村不合理收费项目。实行教育由区级以上财政共同负担制度，增加农村教育文化卫生投入，均衡城乡社会发展水平。加大农村基础设施投入，鼓励民间资本和外资参与，大力推进村庄改造和环境整治。增加农业科技投入，加大农业龙头企业技改贴息力度，扶持农业合作社、培育新型农技推广服务体系和农业科技队伍。
   （三）做好充分就业和社会保障工作。统筹劳动就业和户籍管理是城乡一体化的根本措施。要建立城乡统一的劳动力市场，完善镇（街）就业服务机构，建设城乡互通的就业服务网络。对农民特别是被征地农民实行就业扶持政策，对企业使用进城农民，实行社会保障费补助和税收减免政策。实行农民培训制度，建立农民培训网络，对被征地人员培训免除培训费，补贴生活费。取消城乡户籍差别，逐步把外来人口纳入新型户籍管理。社会保障是城乡一体化的后盾。农民如果有了社会保障，就没有了后顾之忧。要在城乡一体的最低生活保障制度的基础上，加强农村社会保障制度建设，将农村土地征用制度改革和社会保障制度结合起来，切实解决被征地农民的社会保障问题，逐步实行进城农民、和城市职工统一的社会保险制度，逐步将医疗保险的大病统筹部分作为全民共享项目，逐步建立城乡统一的社会保障个人专户，确保农民和市民社会保障的实质性公平。
   （四）创新住宅建设和土地管理制度。住房是进城农民安居乐业的基本条件。根据城镇总体规划要求，预留进城农民住宅用地，按照经济适用房政策建设农民住宅小区，农民以成本价购房，实行社区化管理。建立宅基地流转制度，允许进城农民转让宅基地。调整农村拆迁补偿安置政策，对一般农村可以实行宅基地拆一还一政策，人均宅基地不足部分按宅基地流转市场的价格补偿，增强农民进城购房能力。在严格土地利用规划的前提下，依法保障农村集体和农民对土地的所有权、占有权、使用权、处置权和收益分配权。完善土地承包制度和使用权流转制度，严格实行土地承包权30年不变政策，培育发展土地使用权流转市场，鼓励农用地依法流转，集约经营。完善土地征用补偿制度，严格限定征地的“公共利益需要”范围，逐步实行按农民社会保障、基本生活和转岗发展需要确定补偿标准。对一般建设用地，逐步实行市场化转让制度，允许农村集体土地所有权依法转让，政府控制用地性质，办理转让手续，进行税收调节。
   （五）加强农村社区建设。加强农村社区建设，落实社区管理制度是优化农村服务，实现自我管理的制度要求。实行农村社区公共服务政府扶持政策，政府重点对农村社区的医疗卫生、社会治安、文化设施、社区服务设施进行补助，推动邻近农村共享社区公共服务，提高设施利用率，降低管理成本。健全社区民主自治制度，社区各类成员平等参与民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。加强基层党的组织建设实行退休党员、外来党员、外来人口属地管理。
   （六）加强基础设施和宜居生态环境建设。推进城乡一体化可以使城乡资源和环境的保护得到统筹考虑，将中心城区与整个农村的生态环境统一纳入到一个大系统中考虑，避免城乡保护不一致、不同步的问题。同时，通过依托中心城区和中心镇村，推进工业聚群发展有利镇（街）工业集中区形成，从而推进小城镇发展，也有利于农村地区道路、排水、供电、通信等基础设施的集中建设和使用。综合考虑生态绿地布局，建立协调的城市、乡镇与农田的生态环境体系。要高度重视对污染源的有效控制，通过加大对城乡的环境整治，净化城乡环境；通过增绿造林、发展生态农业等途径，共同优化城乡生态环境。逐步实现从传统的城乡污染梯度转移型向城乡生态环境互动互补型转化。节约利用资源，避免“村村点火，户户冒烟”，促进生态环境的保护和资源的有效利用。

作者简介：卓孝城（1975～），马尾区农村发展局。邮编：350019