福清、长乐融入福州中心城区的对策研究
［提要］福清、长乐融入福州中心城区，共同构筑福州大都市区，是形成海西强大增长极、凸显省会中心城市龙头带动作用的战略选择。应发挥福清、长乐的区位、交通、经济等优势，适时推动行政区划调整，以城市转型、交通一体化为突破口，以产业提升、产城一体化为抓手，优化空间结构和生产力布局，提升综合服务功能，消除政策体制障碍，推进福清、长乐与福州中心城区实质性融合，成为福州大都市区的有机组成部分。
［关键词］福清长乐融入福州中心城区
2011年3月，国务院正式颁布了《海峡西岸经济区发展规划》，明确指出“加快建设海峡西岸城市群，发展壮大区域中心城市，福州等中心城市要发挥港口优势，完善城市布局，推动产业做强、规模做大、功能做优、环境做美，增强其对区域经济发展的辐射带动能力和综合服务能力”。福州市“十二五”规划也制定了“推动城市东扩南进、沿江向海跨越式、组团式发展，推动福清市、长乐市融入福州中心城区，共同构筑海西大都市区”的战略决策。因此，我市要推动福清、长乐与福州中心城区实质性融合，成为福州大都市区的有机组成部分，凸显省会中心城市的龙头带动作用。
一、福清、长乐融入福州中心城区的重大战略意义
（一）福清、长乐融入福州中心城区，是共同构筑福州大都市区、形成海西强大增长极的战略选择
当前，我国已进入以区域中心城市带动城市群发展的新时代。海峡西岸城市群与京津冀、长三角、珠三角等其他大城市群相比，最大的不足在于：整个27万平方公里的海西区域中，至今还没有形成一个被国内外一致公认的大都市，缺乏龙头辐射带动效应和完善的综合服务功能。从各方面条件看，福州无疑是构建海西大都市的最佳城市：福州是海西省会中心城市，全省的政治、经济、科教、文化中心，市区建成区面积220 22平方公里，常住人口290万人；福清、长乐为福州重要的县级市，建成区面积合计50平方公里，人口数量合计190万人；福州“十二五”规划制定了“到2015年，中心城区建设用地规模达300平方公里，常住人口达346万”的发展目标，福清、长乐也在大力建设江阴新城、滨海新城和空港新城；如果福清、长乐融入福州中心城区，将构筑起一个建成区面积达400平方公里、常住人口500多万的海峡西岸大都市区，形成对周边地区强大的辐射带动和综合服务功能。
（二）福清、长乐融入福州中心城区，是进一步发挥空港、海港门户优势的战略选择
空港、海港是增强区域中心城市集聚辐射能力、提升对外开放合作水平的核心门户，在我市经济社会发展全局中占据举足轻重的战略地位。福州长乐国际机场是区域性枢纽中心机场、首批对台空中直航点和海峡两岸“三通”的重要门户，到2015年旅客吞吐量将突破1200万人次；福清江阴港区是我省重点推进建设的国际集装箱主枢纽港；福州保税港区是具有口岸功能的海关特殊监管区域和对台自由贸易港区。同时，福清的江阴、元洪、融侨三大经济开发区，长乐的航空港工业集中区、滨海工业集中区和闽江口工业集中区，是福州“十二五”时期发展先进制造业的主战场、现代化港口工业基地和对台产业合作的前沿平台。因此，加快福清、长乐融入福州中心城区，力保空港、海港两大经济增长极，已刻不容缓。
（三）福清、长乐融入福州中心城区，是进一步拓展城市发展空间的战略选择
国内先进城区（如杭州萧山区、广州番禺区、佛山顺德区和南海区等）的示范经验表明：“撤县设区—融入大都市—做强新城区”，有利于大幅提高城市建设和管理效益，加快推进城区资源优化组合，加快城乡统筹步伐，符合我国现实国情、城市化发展规律和广大人民群众的根本利益。“十二五”时期，福州中心城市将从单中心向多中心转变。福清、长乐虽已跻身于全国20强县和百强县之列，但其综合实力与全国先进城区和强县相比，仍然有较大的差距，要实现经济社会的跨越发展，必须紧抓福州城市沿江向海、东扩南进的大好机遇，主动对接和融入中心城区发展，成为构筑福州大都市区的两大基石。
二、福清、长乐融入福州中心城区的优势条件
（一）区位优势——临江滨海、省会门户
福清：陆域总面积1519平方公里，全市总人口120多万，位于东南沿海之滨，距省会福州50公里，通过福厦高铁至福州火车南站仅需10分钟，高速公路至福州市区仅需半小时；东临台湾海峡，是祖国大陆距台湾最近的一个城市；江阴港区水深港阔，是“全国少有、福建最佳”的深水良港。
长乐：陆域总面积658平方公里，全市总人口68万，位于闽江口南岸，处于长江口与珠江口海岸线的正中间，是国内屈指可数的空港、海港、河港“三港”城市和省会福州的门户；长乐市区事实上已与福州东部新城、马尾新城连为一体；城际快速客运线建成后，长乐国际机场距离福州市区仅20公里。
（二）交通优势——水陆空立体交通网络基本形成
福清：江阴港区综合配套设施进一步完善，全球最大的集装箱航运商马士基航运福州港业务全线移至江阴港区；以沈海高速公路、国道324线、省道201线、305线为主骨架，构成多条公路网串联的路网体系；临近长乐国际机场，福厦铁路全线贯通，形成了融入福厦泉城市的1小时经济圈和长三角、珠三角“5小时经济圈”。
长乐：福州长乐国际机场现已开通70多条国内外航线，年旅客吞吐量突破650万人次；松下深水港区和闽江河口洋屿内港区，已建成泊位23个；福厦、沈海、机场、京福、福州东绕城等5条高速公路穿境而过，与空港、海港、河港共同构成了现代化的立体交通网络。
（三）经济优势——经济综合实力不断增强
福清、长乐的经济总量占据福州市的四分之一，为我市重要的港口工业基地和省会生态窗口城市。
福清：经济综合竞争力位居全国百强县（市）第二十位，综合实力居全省十强县（市）第2位；2010年全市地区生产总值达490亿元，人均GDP达37000元，财政总收入达60亿元；以融侨、元洪、江阴三大区为龙头的“三区四带”大开发格局更加完善，冠捷、捷联和福耀玻璃等一批外资龙头企业快速发展，电子、塑胶、食品、玻璃、医药等五大主导行业继续发挥增量带动作用。
长乐：社会经济综合发展指数位居全国百强县（市）第72位，县域经济实力居全省十强县（市）第7位；2010年全市地区生产总值突破300亿大关，人均生产总值达44300元，财政总收入达24 65亿元；纺织、冶金等主导产业继续垒大做强，物流、创意等现代服务业取得突破发展，滨海、航空港、闽江口三大工业集中区产业集聚效应进一步凸显。
（四）人文优势——侨台、民间资本和文化优势明显
福清、长乐都是全国著名的侨乡和台胞祖籍地，侨胞及台胞经济实力雄厚，是海西建设的重要推动力；民营经济发达、民间资本充裕，福清有近20万人在国内各地创业发展，长乐2010年全市流量资金高达8500亿元，发展“回归经济”潜力巨大；文化底蕴深厚，福清素有“海滨邹鲁，文献名邦”之美誉，长乐拥有“大爱开明、能拼会赢”的城市文化精神，成为支撑城市新一轮发展的重要动力。
三、福清、长乐融入福州中心城区的制约因素
（一）行政区划调整问题
目前，国家鉴于“十一五”期间我国土地城镇化速度远快于人口城镇化速度的现象，对“撤（县）市设区”控制较严。民政部出台的《市辖区设置标准》规定：对于中心城市郊县（县级市）改设市辖区，须第二三产业产值在国内生产总值中的比重达到75％以上，全县（市）国内生产总值、财政收入不得低于上一年本市市辖区对应指标的平均水平。因此，福州要想通过撤市设区使福清、长乐融入大都市区，在报批工作、条件审核等方面还要加紧努力。
（二）交通瓶颈制约问题
加快大都市融合，交通必须先行。但目前福清、长乐与福州中心城区之间的交通网络体系还不够完善，对外连接通道较少，基础设施建设有待加强。如长乐与福州之间的普通公路只有一条203省道相连，与福州市区相连的高速公路要往返收费；福清江阴港区和福州中心城区还有一定距离，和福清主城区也相距较远；福州绕城高速公路（东南方）建设较为滞后，长乐和福清之间交通联系还不够通畅等。
（三）产业结构调整问题
目前，福清、长乐的三次产业比例不够协调，不仅影响城市功能的形成、城市人口的扩张，而且影响到融入福州大都市区的速度与成效。福清2010年三次产业结构比重为11 8：56 5:31 7,长乐为9 5：64 1:26 4 ，第二产业所占比重较高，第三产业发展尚未实现结构性突破。产业的核心竞争力不强，自主研发和科技创新能力较弱，长乐目前主导产业仍以纺织、冶金等传统产业为主，福清具有较强带动力、集聚力的大项目还没完全发挥效应。
（四）城市发展滞后问题
福清、长乐的城市化滞后于工业化，城乡建设面貌离大都市区的要求还有一定差距，城市功能、形象、品位有待提升；市政设施、教育、医疗卫生、环境卫生等城市公共配套服务还不能充分满足人民群众新的需求，人力资源开发水平、公共服务水平和文化软实力有待进一步提高；经济开发区和工业集中区的产城一体化发展较为滞后，和市区的往返交通不便，对人才的吸引力不足，普遍缺乏技术人员和产业工人。
（五）政策机制融合问题
福清、长乐如果实行撤市设区，其现行“省管县”的财政体制、经济社会管理权限等，将面临如何改革、是否继续保留的现实问题，如何完善民生保障标准体系、实现市民生活待遇政策的接轨也是较大的难点。同时，福清、长乐为我市经济建设的主战场，许多重大工业项目和基础设施建设投入相当巨大。虽然福清和长乐是经济强市，但人多地少、人均财力紧张，需要福州市进一步采取土地优惠政策、加大资金支持力度，促进两级政府共同开发建设。
四、福清、长乐融入福州中心城区的对策建议
（一）发展定位上的融入——从“发展县域经济”向“发展大都市区经济”转变
进一步解放思想、统一观念，在深入贯彻省委省政府“推动县域经济大发展大跨越”精神的基础上，推动福清、长乐从“发展县域经济”向“发展大都市区经济”转变，与中心城区共同构筑福州大都市区，形成海西强大增长极。一方面，全面提升发展福清、长乐的大都市区经济。把福清、长乐放到福州大都市区发展的大局中去谋划接轨，在产业、要素、物流、政策、环境、城市规划等方面与福州实现“大融合”，进一步承接福州要素市场和服务产业的辐射带动，最大限度地获取经济发展所需的各类生产要素和资源；福清、长乐要进一步优化产业结构，提升发展现代服务业、高新技术产业和战略性新兴产业，实现三次产业协调发展；按照大都市区的标准加快道路、通讯等基础设施建设，促进科教文卫体等各项民生社会事业发展，创新社会管理，强化基本公共服务。另一方面，增强福州中心城区对福清、长乐的辐射带动和综合服务能力。加强中心城区与福清、长乐的资源整合，更加科学地进行城市规划和建设，提升城市开发档次；着重发展商务办公、金融、科技研发、创意产业等高端服务业及高新技术产业，强化中心城区的科技创新、综合服务和文化功能；加快城乡统筹步伐，加快中心城区和长乐、福清连为一体，加快从滨江城市到滨海城市的跨越，为建设500万人口的福州大都市奠定基础。
（二）行政区划上的融入——适时推进行政区划调整，力争福清和长乐撤市设区
虽然国家目前对行政区划调整的控制政策较严，但福州具有国内许多大中城市所不具备的独特优势：一是海西发展规划赋予福建省在对台经贸合作和文化交流中实行更加灵活的政策，先行先试，福州作为海西省会城市和两岸人民交流合作的前沿平台，在撤市设区方面具有极大的政策优势。二是福州与沿海地区大中城市相比，已经多年没有进行过撤市设区，不存在城市过度扩张的问题。三是福清、长乐分别为全国20强、百强（县）市，城市综合竞争力较强，各方面条件已基本符合国家《市辖区设置标准》。因此，建议我市上下联动，形成合力，推动福清、长乐撤市设区，在行政区划上融入福州中心城区。应尽快启动相关的上报审批工作，加快组织编制《福州市关于福清、长乐撤市设区的请示报告》，适时上报省政府，并做好相关的前期准备、跟踪服务、部门沟通协调等工作。同时，为继续发挥福清、长乐的体制机制优势，消除有关部门和人员的思想顾虑，建议我市效仿杭州将萧山、余杭撤市设区的成功经验，制定下发《关于加速福清、长乐融入福州中心城区的若干意见》，明确规定“福清、长乐在行政区划上列为福州两大新城区，现行的‘省管县’财政体制不变、管理权限不变；撤市设区前两地制定的优惠政策继续有效”，进一步加速大都市的融合步伐。
（三）交通体系上的融入——进一步完善水陆空交通网络体系，加快区域一体化发展
加快构建多层次、多方式、大密度的交通网络系统，构建福州中心城区和福清、长乐之间的快速便捷通道，形成区域一体化发展格局。
公路建设方面：建议将江阴港区至福清火车站高速公路、至福州东绕城高速长乐玉田互通高速公路，纳入高速公路建设规划，从而将江阴港区、福清火车站、福清城区与福州市区连接起来；推进福泉高速公路福清段扩建、福银高速公路南连接线等工程，规划建设福清宏路至长乐松下港、福清庄前至福州绕城高速玉田互通等高速公路；完成省道305（大真线）拓宽改造任务和省道201海口至江阴港43公里建设任务，推进长乐古槐至平潭高速公路在元洪投资区设立互通口；开辟长乐国际机场至松下港沿海高速公路，将长乐所有的主干道与福州东绕城高速长乐段、机场高速、沈海高速相对接，并向福清、马尾、平潭方向延伸；加快福州绕城公路（东南方）和外交环高速公路的建设，拉近市区与福清、长乐的距离；加强普通公路建设，加快福州至长乐203省道的提升改造，推进福州北江滨马尾至长乐的“滨江滨海通道”建设，尝试取消福州至长乐高速公路的部分收费口。
铁路建设方面：加快建成福州至长乐机场高速铁路、福州至平潭高速铁路长乐段及松下港铁路支线，力争启动建设沿海货运和客运专用高速铁路，加快福厦铁路江阴港铁路支线建设，提高江阴港区集疏运能力。
机场建设方面：加快长乐国际机场扩能改造步伐，开辟更多的台港澳及东南亚国家和地区航线及日本、北美、欧洲国际航班，力争2015年旅客年吞吐量达1200万人次，建成海西航空枢纽港。
港口建设方面：加快推进江阴港区集装箱码头泊位建设，到2015年建成16个以上生产性深水泊位，打造海峡西岸集装箱主枢纽港；以松下港区以及闽江口内港区为中心，密集布局多类型码头泊位建设，形成以散粮、散杂货、件杂货、集装箱等专业码头为主的综合性深水港区，成为长乐“出海大通道”和服务于以福州为中心的经济圈层的重要海上物流枢纽。
轨道交通方面：加快福州市轨道交通建设，建议将线路进一步延伸至长乐滨海新城和福清市区。
（四）产业提升上的融入——加快产城一体化，提升产业发展水平
一是加快产城一体化进程。推进生产生活联动，将产业功能、城市功能融为一体，构筑宜居宜业的城市发展格局。加快经济开发区和工业集中区的基础配套设施建设，构筑系统完善的道路、水、电、环卫、公交等基础设施体系，规划住宅、超市、街区、公园等生活配套服务以及学校、医院等公共配套设施，实现生产区与生活区融合。
二是提升做大现代服务业。围绕江阴国际集装箱码头建设发展保税自由港，围绕松下港建设粮食物流园区，培育现代物流中心；发挥山、海、田、岛、岸线等生态资源优势，抓好福清石竹山景区创建国家5A级旅游景区工作，开发长乐闽江口海洋文化旅游，将福清、长乐旅游列入福州市区旅游的总体线路；积极发展商贸综合体、金融服务、科技服务、中介服务等；加快发展老年服务业、社区服务业、文化事业和卫生事业；在高速公路出入口探索发展“道口经济”；在长乐探索发展冶金总部经济。
三是提升发展高新技术产业。大力实施科技创新和自主研发，提升纺织、冶金、塑胶等传统产业的核心竞争力；加快培育新一代信息技术、动漫创意、新能源、新材料、生物制药等新兴先导产业，加快建设长乐东南IC制造业基地、海西高科技企业港和海西动漫创意园区，打造福清世界级的新一代信息技术产业基地、国家级机电一体化产业基地、材料化工基地、新能源资源综合利用基地。
（五）城市转型上的融入——更加有序有效地推进城市建设，加快城市功能转型升级
一是科学谋划、突出重点，加快城市建设步伐。推动福清、长乐在城市功能、形象、公共配套服务方面与福州大都市区实现接轨，把当前城市建设的重点转向新区开发，抓好城市主次干道建设，强化城市组团及节点间的空间连接，不断完善城市配套功能，加强城市公共文化服务体系和标志性文化设施建设，打造国际化的人居生活环境，促进人口集聚、实现要素优化，提升城市的现代化、国际化水平。
二是将福清建成为省会南翼现代化宜居新城区和港口工业城市。福清依照“沿江、向海、环湾”的发展思路，形成“一城两港三区四带”的总体空间格局；主城区为城市功能核心区，重点发展现代物流、商贸、中介服务、房地产等现代服务业，打造区域性生产和生活服务中心；两港（江阴港、松下港）为临港经济带，主要发展港口物流业和临港工业；三区（融侨、元洪、江阴开发区）为重点产业发展区，重点发展福清2个千亿产业和5大百亿产业；四带定位为战略产业发展区、生态涵养发展区；加快江阴新城的新厝组团建设，打造现代化生态宜居新港城。
三是将长乐建成为宜居宜业宜商的省会窗口生态城区和滨海新区。长乐按照“使每一寸土地都在规划中”的要求，实施“三城三群”发展战略，全面建设海港城、空港城、河港城；大力建设福州滨海新城，打造省会海滨生态宜居示范区和现代产业基地，全面开发商贸物流和房地产项目，构筑滨海旅游度假中心，提升发展高新技术产业、风电新能源、港口物流及粮油加工产业；依托大型国际航空港和航空港工业集中区，打造国际化、生态化、现代化的新型空港城，改变传统产业发展的路径依赖，提升发展空港物流、临空制造、临空商务、休闲旅游、生态居住等战略性主导产业，致力于把空港新城建设成福州大都市空港产业集聚区和现代服务业新高地。
（六）生产要素上的融入——切实抓好科技、人才、金融、信息等方面的联动工作，促进资源共享和交流互动
在科技方面：发挥福州中心城区研究院所众多、科技实力雄厚的优势和福清、长乐的电子信息、新材料、动漫产业优势，共同构建产业技术创新联盟和企业技术中心，打造国家级的创新型龙头企业，把福清、长乐建设为福州的科研试验基地和创新示范基地；推动国家级开发区扩区和整合工程，力争长乐的航空港和滨海工业区列为国家级开发区，推进融侨经济技术开发区扩区，以获得更多的国家扶持、政策倾斜和资金投入，打造新型制造业基地和高新技术产业园区。
在人才方面：积极开展区域性人才招聘，加强交流互动。推动福州中心城区与福清、长乐互设人才招聘窗口、招工平台，加快引进和聘用一批急需的实用型专业人才、技术人员和产业工人，选拔一批经营人才和科技带头人到福州各科研机构进修。
在金融方面：争取吸纳更多的在福州市区落户的金融机构来福清、长乐设立分支机构，并积极开展两地金融业务，为企业融资搭建平台。
在信息方面：构建省内一流的基础信息网络，持续提升“数字福州”建设应用水平，推进中心城区与福清、长乐的信息资源对接，做到互联互通、同步享用。
（七）政策制度上的融入——加大政策扶持和制度创新，促进政策体系融合
一是着力消除福清、长乐与福州中心城区的政策制度落差，在土地批租、项目开发、招商引资、外贸出口、人才流动等方面制定与中心城区经济发展相近的政策。二是采取开拓性的土地倾斜政策，沿城市东扩发展轴推进沿江向海步伐，开发长乐东部平原（福州—长乐鹤上平原—滨海新区）、嶂港南部平原和沿海岸线，拓展土地发展空间，加快长乐滨海新区开发。三是加大财政支持力度，对福清江阴港区、长乐航空港、滨江滨海通道等重大项目给予更多的资金支持，在工业区基础设施建设投入方面，可实行福州与福清、长乐两级政府共同投入并从今后工业区税收收入中进行分成。四是实行产业布局倾斜，将更多的外迁工业项目迁移到福清、长乐，同时对于迁建项目，其税收应在福清、长乐缴纳，以反哺当地工业发展。五是在户籍、就业、医疗、社保等民生保障方面加快构建统一的制度框架，为企业和个人落户提供良好的发展环境。六是适当下放部分经济社会管理权限，将一些原需福州市审核、报省审批的事项，下放至福清、长乐审核，直接报省审批。
课题组成员：刘庆陈学江徐勇
执笔：徐勇
