福州社会管理创新的成效、问题与对策
［提要］推进社会管理创新是当前确保国家安全、维护社会稳定、加快法治进程以及保障公民权利的一项重要工作。应当从思想上深化认识；肯定成效的同时要正视福州市社会管理中存在问题；要不断更新观念，在全社会树立起与社会管理创新相适应的新法治观念；应当通过机制创新、方法创新推动社会管理创新，探索出一条符合福州市市情、更加科学的社会管理之路。
［关键词］福州社会管理创新
推进社会管理创新是当前确保国家安全、维护社会稳定、加快法治进程以及保障公民权利的一项重要工作。胡锦涛总书记在省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班上，以及5月30日召开的中共中央政治局会议上，都一致强调要研究加强和创新社会管理问题。可以说，它已经上升“国家战略”，成为党和国家全局工作的重点。福州作为改革开放的前沿阵地，又是省会中心城市，经过30多年的改革和发展，一方面巨大的增量改革成果逐渐改善了福州社会资源，从而为提升社会服务和管理水平创造了客观条件；同时随着资源环境的改善，民众也对政府提出更高效的社会管理和服务要求。另一方面，福州社会新的社会阶层和利益群体纷纷出现，新的社会阶层与传统社会阶层之间，新的社会阶层内部由于利益获取模式的不同往往会发生各种冲突与纠纷，这些冲突与纠纷极易引发社会问题。社会结构发生的变化，阶层群体冲突的增加，也急需福州市社会管理的不断创新。
一、福州社会管理创新的经验与做法
近年来，福州市在深化经济发展的同时，认真贯彻中央和省委的决策部署，高度重视社会建设、社会管理和群众工作，积累了不少经验和做法，取得较好成效。
1、着力推进经济又好又快发展，抓住加强和创新社会管理的这一根本
当前，福州市发展既处于重要战略机遇期，又处于矛盾凸显期。主要矛盾仍然是人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾。解决好这个主要矛盾根本还是要着力推进福州市经济又好又快发展，这样才能为解决其他矛盾奠定坚实经济物质基础。近年来，福州市紧紧抓住海西大发展这一历史机遇，努力保持经济社会快速发展的良好势头。“十一五”期间，福州经济社会发展迈上了一个新台阶。全市生产总值突破3000亿元，年均增加13 8%。财政总收入突破400亿元，年均增加19 5%。城镇居民人均可安排收入、农民人均纯收入分别比2005年实际增加59 1%和45%。构建形成了五大险种齐全、功效基础完备、范围持续扩大、制度不断完善的社会保障系统，城乡低保应保尽保，社会救助、社会福利、社会优抚、社会慈善加快发展。福州市经济又好又快的发展，使得居民生活不断改善，社会和谐有了稳固物质基础，为加强和创新社会管理创造条件、提供保障。
2、大力改善民生，夯实加强和创新社会管理的基础
社会管理说到底是对人的管理和服务。必须坚持以人民群众利益为重，着力解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题，协调好各社会群体的利益关系，让人民群众的生活越过越好。这是社会管理追求的价值目标，也是搞好社会管理的前提和基础。“十一五”期间，福州市累计为城乡国民兴办实事项目91件272项，较为有效地解决了一批民生问题。“春风·春雨·光荣”、“榕商联村”、“春风助学”等扶贫济困活动深入开展。“平安福州”建设扎实推进，信访、国民调解、法律援助、社区建设等工作进一步加强，省会中心城市保持和谐稳固。“两免一补”等惠民政策全面落实，新建中小学校36所，在全省率先实现“双高普九”、完成农村现代远程教导工程。基本建立覆盖城乡、功效完善的医疗卫生服务系统、疾病预防把持系统和突发公共卫生事件应急系统，在全省率先推行医疗救助“一站式”服务。新闻出版、广播影视、社会科学、科普、妇女儿童、老龄、残疾人等各项社会事业全面发展。福州先后获得国家卫生城市、中国优秀城市、国家园林城市、国家环保模范城市、全国社区建设示范市、全国未成年人思想道德建设工作先进城市、全国绿化榜样城市等称号，并连续四次获得全国创立文明城市工作先进城市、八次获得全国科技进步先进市、六次获得全国双拥榜样城称号。
3、注重基层建设，抓住加强和创新社会管理的关键
基层是维护社会稳定的第一道防线，基层稳则全局稳，基层安则全局安。近年来，福州非常注重基层基础工作。一是抓基层党组织建设，牢固党执政的根基。基层党组织不断建强班子、健全制度，把党的政治、组织优势转化为管理、服务优势。不断将党组织、群团组织建在基层，推广党组织建在专业合作社、专业协会、产业链、楼宇、商业街等模式，实现规模以上非公有制企业全部组建党组织，确保党组织联系服务群众全覆盖。拓展党员联系群众网络。市委常委每人联系1个乡镇（街道）、1个党建示范村（社区）、1家非公有制企业，2734个机关事业单位与农村、社区、非公有制企业签订结对服务协议书，每位党员联系3-5户所在单位或居住地群众。二是基层注重转变工作理念，努力体现服务为先。建立综合性服务和矛盾调处平台，充分发挥服务群众需求、反映群众诉求、化解社会矛盾的重要作用。比如，将城区原有的流动人口保安协管员、流动人口计生管理员、劳动保障协理员、市容管理协管员等基层协管员队伍 “四员”合“一员”，实现职能上整合，更好为社区群众，特别是外来流动人口，提供便捷高效的服务；推行了“一站式、一本通”社区服务管理模式；建成社区居家养老服务中心，开办社区“四点钟学校”，建立“爱心超市”，把帮扶工作做到实处；开展省、市、区三级机关单位与社区结对子活动，推动更多设施资源向公众开放。三是要求注重抓源头，及时排查化解矛盾纠纷。比如，晋安区红光村建立了湖北襄阳籍流动人口党组织，有针对性地做好流动人口服务管理工作；推进“诉调、检调”对接试点工作，及时有效化解了矛盾纠纷；扎实做好社区矫正、医患纠纷调解工作。
4、切实加强基础工作，为加强和创新社会管理提供有力保证
福州市加强社会管理工作的重心不断从治标转向治本、从事后救急转向源头治理，更加重视制度建设，形成长效机制，建立源头治理、动态协调、应急处置机制，使社会管理关口前移，从源头上减少社会问题、化解社会矛盾。福州市近几年来切实加强了基础工作包括：完善居民身份证制度，完善人口管理和对特殊人群的服务管理办法；建立健全企业特别是非公经济组织劳动关系协商机制；对各类社会组织建立分类发展、分类监督的机制；建立互联网、手机等信息网络管理机制；健全社会治安防控体系；健全食品药品安全监管机制；健全安全生产监管体制；完善突发事件应急管理机制；实施提高全民文明素质的基础性工程；等等。通过加强和创新社会管理的基础工作，实现一旦出现问题就能靠得住、拉得出、化得了、稳得住。
5、努力实现创新，为加强和创新社会管理提供更有效的科学方法
伴随着城乡结构、就业结构、社会阶层结构和社会组织形态发生的诸多新变化，社会管理也必然出现一系列新情况新问题，因此，必须要实现创新，才能尽快修补社会管理的薄弱环节，才能更有效、更好、更科学的进行社会管理。福州市近几年不断努力实现创新，提供更有效的科学方法。如，始终坚持以文明城市建设为抓手，按照“富民强市、和谐宜居”的发展定位，带动社会管理创新，增强惠民利民的实效；福州团市委积极探索创新“政府向社会组织购买青年民生服务”的工作模式，依托福州12355青少年服务台、YBC福州工作站等社会组织扎实开展关爱闲散青少年和服务青年就业创业工作。福州市公安局按照警务工作信息化、社会化、规范化的思路，去年梳理确定了20个重点项目，涵盖社会治安防控、提升公安工作水平，使得执法、执勤及内务管理更加规范。福州城管部门实现网格化管理推动高效执法，高科技设备的全方位投用，使中心城区城市管理实现“重点地段管理无死角”，并在鼓楼区试点取得初步成效。关于实现创新加强管理的事例在福州市不胜枚举，这些表明，福州市能够与时俱进，积极探索社会服务管理的新举措、新方法。
二、 福州社会管理存在的现实问题与矛盾
福州市社会管理体制、机制和方法虽然有所进步，但仍相对滞后，还要正视社会管理存在着一系列突出的问题和矛盾。主要表现在：
1、社会管理观念与群众期盼和社会发展仍有一定差距
如有的政府部门及其工作人员“官本位”、“权力本位”、“政府本位”等观念仍较严重，在一定程度上造成了对福州市社会管理和公共服务的需求响应慢、效果差、效率低等状况。有的社会组织管理理念和方式仍未转型，有的基层组织自治意识不强，影响了福州市社会自我管理和社会自治的成效。2010年1-10月份，虽然从福州信访办理群众来信同比下降28%，但是办理省长信箱邮件同比上升51%，办理国家投诉办诉求件同比上升72%。
2、政府职能转变相对滞后，社会管理体制存在一定缺陷
政府对微观经济运行仍干预过多，社会管理和公共服务职能履行仍显不足。有的政府部门尚存在职责不清、结构不顺，协调不力、运行不畅，管理无序、效率不高等问题。福建省社科院社会学所曾两次在福州市对社会公众的问卷调查结果显示( 调查共发放问卷1600份，收回有效问卷1425份) ，63 93%的人认为“管理部门追逐自身利益”，46 04%的人认为“政府重管理、轻服务”，42 93% 的人认为“政府部门各自为政、管理混乱”。
3、社会管理机制不全面、不完善，甚至存在一定“管理空白”
随着社会转型的推进、社会结构的深刻变化和社会民主程度的日益提高，目前由于多种原因，新的机制如社会管理综合决策与执行、社会利益整合、社会稳定风险评估机制、危机应急管理等机制，有的虽已建立但欠健全，有的尚处于探索构建阶段，以致社会管理力度不足，使社会矛盾和利益冲突难以有效防范和化解，影响着社会的稳定与和谐。如流动人口服务管理成为难点，一些城中村、城乡结合部成为社会服务管理的盲区；一些特殊人群得不到有效帮教管理，可能成为打砸抢烧违法犯罪事件的急先锋；互联网的兴起、新兴媒体的壮大，为有害信息的传播和不良舆论导向提供了可能的平台，而必要的法律规范和机制尚未相应跟进；福州市的矛盾较为集中的征地拆迁、房屋“两权证”、涉法涉诉等方面存在着疑难复杂信访问题；等等。
4、社会管理方式与手段还比较单一
虽然很多部门实现了创新，但仍有政府部门习惯于以行政手段为主进行社会管理，导致其社会管理活动突击性、简单化，缺乏有效性、规范性、系统性; 有的管理人员执法不当，以强制性手段侵犯相对人利益，从而造成管理过程中与公民的冲突，降低社会对政府的信任度。
5、社会组织和公众参与社会管理不足
福州市目前初步形成了门类齐全、层次不同、覆盖广泛的社会组织体系。但由于有关法律法规不健全、制度不完善，部分组织行政色彩浓郁，人员素质不高，参与社会管理的程度比较有限。城乡基层自治组织因担负的行政事务重，加之自治意识不强，参与社会管理乏力。
三、树立与社会管理创新相适应的新法治观念
1、树立以人为本、保障人权、尊重人格的观念
无论如何，社会都是由人组成的，在宪法和法律中确立“人权”，无疑最大限度的保障人自然性和社会性两大属性。2004年3月，我国现行《宪法》终于将“国家尊重和保障人权”载入其中，突出地宣示了我国宪法的人权关怀。这就要求福州市行政机关和行政人员要增强人权观念，慎用手中权力，在行政管理和社会管理过程中自觉尊重和依法保护公民的基本权利。
2、树立宪法、法律至上，政府职能转变合法合理的观念
在我国，宪法、法律、行政法规、地方性法规、部门规章和地方政府法规等构成了我国现行法律体系。宪法是国家的根本法，具有最高的法律效力，下位的其他一切狭义或广义的法律规范都不得与宪法相抵触，抵触则无效。一切机关、组织和个人都必须以宪法、法律为根本的活动准则。这就要求福州市政府机关和行政人员必须树立宪法、法律至上，政府转变职能要在宪法和法律允许的范围内，依法转变政府职能、正确行使行政职权。
3、树立建设服务型政府、强化公共服务的观念
随着市场经济体制改革不断深入，转变政府管理方式与手段，建设与时代要求相适应的服务型政府，已成为一场静悄悄的深刻变革。这就要求福州市行政人员应当树立服务意识，改进管理方式，顺应由管理行政、秩序行政、指令行政转向服务行政、发展行政、指导行政这一时代潮流，由单一的行政管理转向社会治理，积极为公民提供信息、政策、专业技术等方面的指导帮助以及各种公共服务。在2005年《政府工作报告》中，温家宝总理提出“努力建设服务型政府，创新政府管理方式，寓管理于服务之中，更好地为基层、企业和社会公众服务”。福州市已经意识到建设服务型政府的重要性，政府报告用专门篇章阐述加强服务型政府建设，建议今后关键要通过体制机制创新建设福州市服务型政府。
4、树立行政民主，社会力量共同参与、共同治理的观念
社会管理也是调整社会政策、体现民意、化解矛盾的过程，履行这一过程需要顺应行政民主这一世界潮流。强调行政过程中的平等相处和选择自由，要为行政相对人参与行政管理、自主管理提供更多选择机会。在我国行政管理和行政法制诸环节已出现了越来越多的行政民主的要求和规范。近年来，福州市也在不断树立行政民主，社会力量共同参与、共同治理的观念，例如，福州市人大常委会不断探索创新法规草案的起草机制，对一些涉及民生和社会管理的法规，尝试委托高等院校、专家学者进行起草。这种发动社会力量共同公参与、共同治理的民主管理做法，需要不断加以推广与完善。
5、树立接受监督、责任到位、权利救济的新观念
有效监督是防止权力腐败的关键，责任机制是建设法治政府的关键。行政机关和行政公务人员必须自觉接受人大监督、民主监督、舆论监督、群众监督等外部监督，以及上级监督、监察监督、审计监督等内部监督，通过监督来判明责任，包括法律责任、政治责任和道义责任。领导人因重大安全责任事故引咎辞职，就是官员问责的典型案例，是行政权力受到监督、努力建设责任政府的具体表现。
有损害必有救济，这是现代法治的基本精神。2003年6月国务院颁布《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》后，仍有一位名叫孙文流的农民工被受雇企业老板殴打致残后却未能得到及时的社会救助，而且此类典型案例一再发生，表明我国的社会管理模式特别是社会救助机制仍然存在不容忽视的缺陷和实施不到位的问题。建议对福州市行政人员要多加强对这类事件的学习与教育，真正树立接受监督、责任到位、权利救济的新观念。
四、不断推动福州社会管理体制机制创新
深入推进社会管理创新，是福州市各级党委和政府及有关部门的共同任务。要加快构建福州市党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理新格局。各有关部门要在党委和政府的领导下，转变思想观念，寓管理于服务之中，通过体制创新、机制创新、方法创新，实现社会管理创新。
1、实现综合决策机制创新
决策是管理的首要环节，有什么样的决策就有什么样的管理。决策不科学，决策拍脑袋都会给社会管理带来不公平、不公正和不良影响，甚至造成不必要的损失。建议福州市综合决策机制要顺应决策主体多元化和决策过程民主化、科学化的要求，构建由政府部门、有关社会组织和利益群体参与的社会管理综合决策机制，使社会政策、法规制订等方面符合社会公众的整体利益，为实现社会管理的综合治理奠定基础，为推进依法加强福州市社会管理提供依据。要进一步健全重大事项集体决策、专家咨询、社会公示与听证、决策评估等制度，建立健全决策反馈纠偏机制和决策责任追究制度。在重大项目决策、政策实施前，要求责任单位深入宣传解释政策，做好群众的思想工作，争取大多数人地理解和支持，以及时并化解矛盾问题。
2、实现执行机制创新
建议福州市一方面要求各个部门继续探索工作方法方式创新，以新举措实现社会管理科学化，鼓励要善于运用现代信息技术、网络技术，科学指挥调遣各方面的管理资源及时执法，保证政府社会管理职能执行到位；另一方面也要及时收集有违政府公共管理法规标准和危害社会安全的相关信息，使各种违反社会管理政策法规的行为能够得到及时、有效的惩处。这两个方面的机制既要有所分工，又要密切配合，做到决策符合实际、利于执行，同时又能将执行过程出现的新情况及时反馈到市委市政府和各部门的决策层。
3、实现社会利益表达机制创新
利益关系是一切社会关系的基础。社会和谐，核心在于人们利益关系的和谐。建议福州市要健全社会利益表达机制:首先，要充分发挥各级人大、政协作为各阶层利益表达的主渠道作用，建立制度平台，积极发挥社团、行业组织、社会中介组织和城乡基层自治组织表达各阶层利益诉求的作用。其次，应建立健全社会协商对话机制，发挥其表达民意、解释政策、提供决策帮助的作用。应扩大群众利益诉求渠道，将传统的来信来访、来人来访，进一步向来电来访、网上来访等渠道拓展; 推进领导干部接访制度化、下访常态化;对群众反映的问题，建立限时办理制度，督促相关部门及时办结。再次，应建立规范利益表达方式的运作机制，支持合法的制度性表达，控制和疏导抗议性表达，防止和化解非制度性表达。第四，应建立健全利益矛盾调处机制。综合运用法律、政策、行政等手段和教育、协商、疏导等方法，把人民调解、行政调解和司法调解有机结合起来，通过健全矛盾发生前的超前联动排查调处机制、矛盾发生时的合力化解机制、矛盾调处中的督查督办工作机制和矛盾解决后的责任追究机制，协调各种利益关系，化解不同矛盾纠纷，避免突发性群体事件的发生。
4、实现社会保障机制创新
应不断完善福州市社会保险、社会救助、社会福利和慈善事业相衔接的社会保障体系，着力保障困难群体——失业者、低收入者、残疾人等的最低限度的日常生活，将进入城市生活的农民工群体真正纳入城市政府社会管理和公共服务的范围，加强其社会保障和权益维护工作。应合理确定社会保障的标准和方式，积极扩大城乡社会保障覆盖面，优化社会保障基金的统筹和管理，打造新的社会保障服务平台，拓宽社会保障的内涵，加大对有劳动能力的贫困人群进行就业培训和就业扶持的力度等。
5、实现社会组织建设与管理机制创新
各类社会组织如学会、协会、律师事务所、会计师事务所等社会中介组织，既是社会管理的对象，更是参与社会管理发挥协同作用的主体。建议福州市要建立健全社会组织建设机制: 一应注重制度规范。在国家相关法律允许下，根据福州市实际情况，制定社会组织登记管理和培育发展的地方性规章，以促进其健康发展。二应进一步实行放权，实现社会组织由“官办”向“民办”的转变。三应加大政府的支持力度，集中有限资源，对公益性、互助性、专业服务类的社会组织予以重点扶持。四应指导、帮助、监督社会组织建立健全各项规章制度，加强自身建设，提高组织持续发展的能力。五应将党建工作覆盖到各种社会组织，通过单独组建、联合组建或设立兼职党建联络员等途径，落实党建工作责任制，以党建促进和保障其顺利发展，发挥其在社会管理和公共服务中的积极作用。
6、实现社区建设机制创新
一应进一步理顺社区内不同组织机构间的相互关系，逐步改变社区纵向管理模式，建立职责明确、分工合理的扁平化社区管理与服务网络; 二是进一步强化社区自治功能，合理界定社区居委会职责，减轻负担，切实发挥居民自我服务、自我管理和自我监督的作用; 三是切实实行“权随责走”、“费随事转”，对基层政府转移延伸给社区的有关工作进行合理分类和规范，确需社区协助完成的工作，按照工作量向社区转入必要的人员和经费。
7、实现重大领域应急管理机制创新
建议要构建对公共利益构成较大甚至严重的危害的社会安全、食品安全、自然灾害、环境等突发性事件引发的社会风险危机有效的应急机制。建立社会运行状况的监测体系及危机预警系统，加强对社会建设和社会管理有关领域的监测，重点解决好流动人口服务管理问题、解决好特殊人群帮教管理问题、解决好社会治安重点地区综合治理问题、解决好对社会组织的管理、支持与合作问题、解决由互联网带来的虚拟社会的建设与管理问题。对可能出现的问题和危机及早作出预测，完善信息发布制度，形成统一指挥、反应灵敏、协调有序、运转高效的应急管理机制以及善后恢复的保险机制，切实提高政府应急管理的科学性、针对性和有效性。
8、实现行政人员服务理念创新
政治路线确定之后，干部就是决定因素。发展经济也好，管理社会也好，都需要干部去组织推动。领导干部是加强和创新社会管理的重要保证。因此，建议福州市开展行政人员“服务理念创新”学习活动，促进广大干部转变观念，增强“服务”意识。行政人员要牢记“为人民服务”根本宗旨，从思想上尊重群众、感情上贴近群众、工作上依靠群众，深入生产生活的第一线，带着真情去妥善处理各种矛盾。要求行政人员克己自律，做社会风气的引领人，抵制歪风邪气。
