［提要］国家“十二五”发展规划纲要提出，要立足保障基本需求、引导合理消费，加快构建以政府为主提供基本保障、以市场为主满足多层次需求的住房供应体系。近几年福州市住房保障工作取得了一定的成效，但也面临着诸多困难和问题。建议我市加大保障性安居工程建设力度，重点发展公共租赁住房，建立稳定投入机制，创新融资渠道，严格保障房准入和退出机制，引导社会力量参与保障性住房建设运营。
［关键词］保障性住房对策建议

　　保障性住房建设对于加快解决群众住房困难，调整住房供应结构，促进房地产市场平稳健康发展具有重要的作用。保障性住房问题是关系民众住有所居的重大民生问题。国家“十二五”发展规划纲要提出，要立足保障基本需求、引导合理消费，加快构建以政府为主提供基本保障、以市场为主满足多层次需求的住房供应体系。在不断强化政府责任的同时，加大保障性安居工程建设力度，重点发展公共租赁住房，逐步使其成为保障性住房的主体。近年来，福州市委、市政府认真落实国家房地产调控政策，不断加大保障住房建设力度，全面推进住房保障工作，取得了积极的成效，但工作推进中也出现了不少新情况新问题。
一、福州市保障性住房建设取得的成效
1、保障性住房建设和供应力度持续加大，结构更加优化。“十一五”期间共落实建设保障房项目172个约11　64万套，1050万平方米，其中：廉租住房17992套、经济适用住房12695套、经济租赁房（公共租赁住房）6591套、限价房（安置房）79152套。“十二五”期间拟建保障性住房2303万平方米，比“十一五”建设总面积增长119%。今年计划建设35415套，约为“十一五”期间总量的30%，是建设任务最为繁重的一年，特别是重点加大对公共租赁住房建设的投入，目标建设10000套公共租赁住房，同比增长75　6%，是“十一五”期间建设的经济租赁房（公共租赁住房）的1　51倍。
2、住房保障体系日趋完善，保障实施范围逐年扩大。福州市于1998年建立经济适用住房保障制度，2000年建立廉租住房保障制度，2008年在全国率先建立经济租赁房和限价房保障制度，并修订了廉租住房、经济适用住房政府规章，2010年，出台了《福州市城区经济适用住房上市交易办法》，进一步完善了经济适用住房的管理制度，住房保障的门槛逐年降低，保障范围逐年扩大（如下图）。随着今年《福州市公共租赁住房管理暂行办法》即将出台，作为保障房发展重点的公共租赁住房，将打破户籍限制，使住房保障不仅有效覆盖到“夹心层”，而且把符合条件的大中专毕业生及外来务工人员纳入保障范围，初步形成了面向不同收入群体的包括廉租住房、经济适用住房、公共租赁住房和限价房（安置房）四类保障性住房在内的多层次住房保障制度体系。

3、保障性住房配套服务设施有较大改善。我市早期建设的保障房小区地处偏远，周边生活配套设施未同步建设，生活设施不完善。但随着城市的扩大，周边配套已日趋改善。近年建设的保障房力求做到小区和周边教育、道路、商业、公园、公交等配套设施同步规划、同步建设、同步完工，以福湾新城为例，福湾路、建新南路等纵横铺设，交通便利；布点好又多等大型超市及20000多平方米的综合商场，方便居民购物；建设总用地面积16200平方米，水体面积3400平方米的城市公园，作为居民的休闲场所；配建垃圾转运站和福湾新城小学，综合改造了福湾新城排涝设施，设置公交车首末站点，便利了居民的工作生活。
4、保障性住房分配和管理更加规范和完善。一是保障性住房的申请程序按照“公平、公正、公开”的原则，建立“三级审核、两级公示”的工作机制，并实行常态化受理；依法依规公开准入门槛，做到信息透明，在保障房分配环节引入社会监督，廉租住房、经济适用住房保障对象选房顺序号均采取公开抽号、抽签的方式进行，有效避免“寻租行为”；二是实行租（售）后动态管理的监管机制，经济适用住房由所在区、街（镇）按照只能用于自住，不得出租、出借的原则加强入住管理，由国有房产管理中心建立廉租住房、经济租赁房租赁动态管理机制，对住房保障对象实行信息化管理，基本建成保障对象管理系统，实行一户一档；每年由市国有房产管理中心组织各小区的经营租赁实施机构开展入户调查（入户调查率要达到100%）、审核并在当地社区和媒体（网站）分别进行公示，经年审不再符合条件者需退出保障房；三是廉租住房、经济租赁房（公共租赁住房）小区基本引入有资质的物业管理公司，未引入物业管理公司的三个小区依托市国有房产有限公司统一管理。
二、保障性住房工作面临的困难与问题
　　随着保障房建设力度不断加大，供应量大幅增加以及向租赁性保障房的倾斜，住房保障工作也面临着新困难和新问题，呈现新的特点。
1、保障房建设的统筹规划工作有待加强。首先，住房保障工作的目标还不太清晰，需求总量不明确。造成部分保障房建设的盲目性和被动性。如以廉租房为例，2009、2010两年省下达我市最终由市本级承担的保障性安居工程目标任务中廉租住房建设指标分别达到了3500套和6830套，大大超出了每年1000左右（如2010年全市仅1045户）的实际需求。其次，保障房项目的综合平衡配套开发的水平有待提高，缺乏设计精巧大规模综合平衡配套开发的成功案例。
2、保障性住房建设资金投资主体单一，融资渠道偏窄。目前福州市的保障房资金主要依靠财政性资金投资和贷款融资。2011年福州市保障性住房年度投资额29亿，其中廉租住房及公共租赁住房的年度计划投资额为7　16亿元，市财政2011年用于保障房的资金预算为7　83亿元。今年3月，福州市住宅发展中心与国家开发银行福建省分行签订了《开发性金融支持福州市保障性安居工程建设合作协议》。根据协议，国家开发银行将在今后3年内为福州保障性安居工程提供100亿元信贷支持，主要是用于限价房的开发建设。此外，福州市还在探索实施住房公积金贷款用于支持重点保障性住房建设。虽然目前福州还未遭遇保障房建设的资金困难，但随着需要一次性投入大、资金占用周期长、投资回报率较低的公租房成为保障房建设的主体，以及在通胀形势严峻的背景下，中央金融政策持续趋紧，福州保障房投资主体、融资渠道单一的现状急需改变。
3、住房保障机构力量分散，队伍需要加强。福州住房保障组织机构主要是福州市住房保障与房地产管理局，同时福州市国有房产管理中心、住宅发展中心、土地发展中心、公积金管理中心、民政局以及区房管局、街道等参与分工负责。由于福州市保障房建设机构林立、职能交叉，未能最大效率的统筹保障房建设开发，亟待设立专门机构对保障房建设运营进行规范性管理，如北京成立了保障房建设投资中心，主要承担保障房融资、建设，以及公租房运营管理等方面的职责。同时，还存在着专业人员、基层骨干不足的问题。特别是担当第一道调查审核任务的基层，人员配备不到位，临时性介入、专业性欠缺等问题更为严重。
4、拆迁交地延迟问题。拆迁交地问题是目前保障性住房建设过程中的主要问题。有些项目已办理土地收储审批，但尚在办理征收令，项目未动迁；另有多个项目已动迁，但尚未全面完成拆迁交地。
　　由于拆迁交地工作延迟，导致许多后续问题。一方面，由于未完成整块地块的拆迁工作，导致施工单位无法正常办理施工许可证、规划许可证等，延迟施工进程。另一方面，由于目前保障性住房多为高层建筑，其大部分为连体地下室，桩基施工完成后，如拆迁地块无法全面完成交地，将难以进入下一道工序施工，增加了工程成本。再一方面，拆迁交地延迟还使得保障性住房周边原本规划好的配套设施建设延期，导致入住的群众生活不便，影响使用效率。
 5、保障性住房建设审批手续复杂。保障房项目建审工作需要经过项目选址、立项、勘察和设计招标、规划总平面审批、办理建设用地许可证、办理征地拆迁手续及拆迁委托、设计方案及扩初会审、施工图审查及办理建设工程规划许可证、监理及施工招标、签订监理及施工合同、办理委托质量监督和安全监督手续、办理施工许可证、三通一平准备工作等十余项步骤。程序繁复且时有交叉，而审查批准的职能又分属于不同的部门，影响了整体工作效率。
6、部分保障性住房周边配套设施仍显不足。虽然我市的保障性住房周边配套设施正在逐步完善，但与群众的期望仍有一定的差距。以福湾新城为例，公共交通线路少，仅有一路车可抵达福州市中心，发车频率低，且末班车只至19:30，给周边群众的工作生活带来不便；周边教育设施缺乏，因拆迁延迟，已规划但未建设小学，导致小区适龄儿童上学难问题突出。
7、保障房居民收入认定困难，违规惩罚力度不足。随着社会经济的不断发展，居民收入渠道日益多元化，而目前尚未建立统一的公民收入信息体系，因此在保障性住房申请人收入认定工作方面存在着较大困难。尤其是作为今后保障性住房主体的公共租赁住房很难找到合理的划分依据，特别是科学划分流动性更强的外来务工人员，这将使得公共租赁住房制度在实施过程中准入认定模糊，影响公平效率的发挥。同时，在目前现有的保障房条例中，对于虚假申报、骗购骗租、违规转租转售、闲置浪费保障房等行为的惩处力度不足，造成其违法成本不高，难以形成震慑作用。
三、完善我市保障性住房工作的对策建议
1、加强保障性住房建设的统筹规划
　　建立“以需定建”机制，使保障性住房供应数量和结构与需求相适应。保障性住房建设和供应, 在规划前期，首先根据住房申请的总量、户型、面积等情况，进行相关调研，摸清保障性住房的实际需求量，以此为依据，结合资金、土地、建设规模等因素，制定以若干年为周期的建设规划，实现保障性住房建设有序开展，以需定建。同时，将保障性住房建设与城市发展相结合，以保障房项目为启动，通过低成本土地实现其“经济性”；其他规划项目迅速跟进，配套周边环境设施，形成成片规模配套开发，带动区域人气，提升周边地块升值空间，拉动城市新增长点，大规模综合平衡配套开发，统筹商业地产与保障性住房协调发展。
2、创新融资机制
　　积极探索建立保障性住房建设资金多元化投资机制，拓宽融资渠道。
　　（1）探索保障房盈利模式，引入多元化投资主体。通过政策倾斜、税费减免、资金补助、项目组合等多种手段，形成保障房建设营运的合理盈利空间，从而引导吸引社会资金、多元投资主体积极投资经营保障房。一要引导地方国有企业、大型专业房地产开发企业参与保障房建设和运营。由政府无偿划拨土地或出让保障房专门用地，充分利用市场资源，将保障房小区内附属的商场、停车场以及其他非居住性设施与保障房统筹经营管理，通过出租出售保障房及配套商业物业、将部分零售及停车场设施分拆上市等方式保证盈利可持续增长。在此基础上，积极吸引社保基金、保险资金等投资保障性建设或购买证券化的住房资产。充分发挥政府引导下商业化运作融资模式的资金筹措功能，促进保障房的可持续经营。二要结合先租后售，稳妥推行保障房“共有产权”制度。允许符合条件的家庭在支付租金的同时，可以分期购买公共租赁住房部分产权，与持有机构根据出资比例共同拥有保障房的产权。一段时间后，家庭可买下另一部分产权，拥有完全产权。当购买的保障房需要再次卖出时，只能以扣除增值收益的价格由持有机构回购，使保障房重新回归。这样既有利于回笼建设资金，解决公共租赁住房利润低的问题，又有利于避免“保障房房源流失”和“高额利差导致的寻租套利”的现象发生。
　　（2）积极打造保障房建设融资平台，通过发行企业债券，吸引各类社会资金，用于建设保障房。今年6月，国家发改委发布了《关于利用债券融资支持保障性住房建设有关问题的通知》，支持符合条件的地方政府投融资平台公司和其他企业，通过发行企业债券进行保障性住房项目融资。建议福州可考虑以国有房产有限公司或房地产发展集团有限公司的名义打造保障房融资平台，积极争取发行企业债券用于保障房项目建设的融资。
3、加强住房保障制度管理创新
　　为提高保障性住房建设、管理的专门性和系统性，建议设立专业的独立的保障房投资建设管理机构，整合系统资源，汇集财政投入，统领住房保障的运作，加强住房保障目标和规划等基础研究，充分利用各种金融工具打造高效的住房保障融资平台。推行设计、施工一体化和工程总承包制度，保证工程总体质量，加快施工速度。整合运营保障房项目中的店铺、停车场等商业设施与非住宅设施，通过市场化、专业化运作，为持续建设保障房提供强力支持。此外，鉴于当前住房保障工作呈现政策性强、涉及面广、社会关注度高等特点，涉及建设、准入、分配、监管等几个环节，尤其是新增加了大量公共租赁住房，工作量大，而机构、人员配置相对薄弱，建议对住房保障机构、人员配置等问题，在充分调查的情况下，进一步加强人员配置，统一培训，增强专业技能。
4、加快拆迁交地工作进程
　　解决拆迁交地延迟问题，一要在坚持公开、公正、公平的原则下，在政策范围内，简化程序，特事特办，切实为拆迁项目手续办理提供方便。涉及审批的相关部门安排专管领导，专人负责，优先评审，限时办结。二要坚持依法办事、按政策办事。公开拆迁补偿标准，讲清拆迁政策；公开政府财政及有关部门补贴，讲清拆迁的性质；公开安置房建设成本，讲清定价依据；公开销售程序、时间、价格和数量，讲清安置办法；公开新房的价格，请群众算账比较；公开拆迁安置人员名单，让群众监督。三要提前介入启动办证程序，进行信访评估，耐心细致的做好政策解释工作。四要营造良好舆论氛围。通过报刊、电视等媒体以及政府网站、手机等电子信息平台展开宣传攻势，使拆迁与保障房建设的意义妇孺皆知，为和谐拆迁赢得舆论支持。从而加快拆迁进程，确保保障性住房项目按时完工。
5、简化保障性住房建设审批手续
　　建立“绿色审批”机制，并开设“绿色通道”加快推进保障性住房项目的规划审批工作。对保障性住房项目优先组织设计方案审查，提前做好前期工作，待申报材料齐全后即可按程序核发建设工程规划许可证。协调保障性住房项目涉及的相关部门、企业主动提前介入，超前服务，通过采取联合踏勘、具体指导会审及对施工图审查、联合竣工验收，最大限度缩短审批时间。
6、高度重视基础设施配套建设，确保保障性住房的入住效率
　　充分考虑和居住相关联的出行、购物、就学、就业、就医等需要,在大规模新建的保障性住房项目周边，同步做好保障房配套公共服务设施和后续管理。同时，在规划选址上, 充分利用已有配套设施，将保障性住房尽量与商品房有机融合在一起，共享小区环境和专业物业公司的管理与服务，避免社会阶层隔离。降低居民的生活成本，促进和谐社会建设，使保障房政策为福州市创建和谐宜居城市锦上添花。
7、完善准入和退出机制，加强监督管理
　　（1）建立健全信息共享机制。建立和完善公民经济状况核查系统和个人信用制度，不仅是经济健康发展的必要保证，更是实现社会公平，真正发挥住房保障作用，减少“寻租”现象发生的根本保证。建议我市整合民政、房屋管理、人力社保、工商、公安、银行、税务等部门信息，建立公民经济状况核查系统，了解申请家庭的实际经济状况，提供申请保障性住房所必需的核查报告。联建银行个人信用制度，以记录信用污点方式惩罚虚报骗保等失信行为。
　　（2）依法健全准入、退出机制，加大惩处力度。完善现有住房保障法规，明确各级政府在推进住房保障工程中的责任，规范保障房的分配、运营、流转。一要加大对虚假申报、骗购骗租、违规转租转售、闲置浪费保障房等行为的惩罚力度，提高其违法成本，追究法律责任，体现住房保障的公平性。如在《深圳市保障性住房条例》最新的修订稿中规定，住房保障申请人、共同申请人出具虚假证明材料的，涉嫌诈骗、伪造公文印章、贿赂等犯罪的，在经济上处以数万元罚款及没收非法所得，在法律程序上追究行政责任及刑事责任。二要严格保障性住房上市交易管理，对根据相关政策符合上市交易的保障性住房，建议由政府以扣除增值收益的价格回购，并重新分配给符合条件的保障对象，实现保障性住房在中低收入居民和人才中循环分配的机制。
　　

 　   　课题负责：姚瑞强
       课题组成员：黄尚斌 薛晴 王正凯
       执笔：王正凯