福州市城市社区社会管理创新思路与对策研究
http://www.fzskl.com 2013-03-21 15:54:33 来源：福州社科网
［提要］福州市社区建设已有20年的历史，目前已形成了一定的工作特色和基础。但随着市场经济的发展和城市的不断扩张，城市社区管理面临更大的挑战，存在诸多现实困难。创新城市社区社会管理体制，关键在于创建一个以社区需求为核心的，政府、社会、居民共同参与的社区管理服务体系。即理顺管理服务主体、客体关系，围绕社区管理服务思路、体制机制、工作方式进行大胆创新，通过居民公民化、居委会民主化、服务社会化、政府现代化，最终实现城市社区管理有序、服务完善、文明祥和。
［关键词］福州社区社会管理创新
社区是居民主要的生活空间，城市社会管理的基本单元。社区管理和服务的质量和效率直接关系亿万人民的生活，影响整个社会的稳定与和谐。随着城市化进程的不断加快，福州市建成区从1978年的34 31平方公里，扩大到如今的177 19平方公里，基层社区的经济社会环境、人口结构、空间结构等都发生了深刻的变化，并出现了流动人口管理、社会治安、社会矛盾、弱势群体帮扶等一系列急需解决的新情况、新问题。传统的社区管理体制已很难适应现实的发展需求，迫切需要积极构建科学合理的新型社区管理和服务体制。
一、 城市社区建设取得的成绩
城市社区一般是指经过社区体制改革后作了规模调整的居民委员会辖区。福州城市社区管理顺应时代发展潮流，积极响应国家社区体制改革的方针和部署，积极探索适合福州城市发展和社会管理实际的城市社区管理体制。福州市社区建设以1991年广泛开展社区服务为起点，已有20年的历史，大致可划分为三个阶段：20世纪90年代社区建设兴起和探索阶段、2000-2004年的示范社区建设和整体推进阶段、2005年至今的社区建设总结和深化阶段。在不断的探索过程中，福州市社区建设成绩显著，出现了一大批全国社区建设的典范：福州市2002年荣获“全国社区建设示范市”荣誉称号；鼓楼、台江区2009年被命名为“全国和谐社区建设示范城区”；军民社区、村东社区被国家民政部授予“全国和谐社区建设示范社区”称号等。目前，福州市共有社区居委会477个，五城区社区总数达327个，社区建设已形成了一定的工作特色和基础，社区管理能力不断提高，服务体系不断完善，人居环境逐步和谐。
1、社区工作基础基本建立
（1） 队伍建设促发展。为培养和造就一批适应新形势要求的社区工作者队伍，福州市坚持优化队伍结构，积极拓宽社区干部来源渠道，社区干部队伍整体素质不断提高。一是采用选聘结合的方式吸引高素质人才到居委会任职。2001年新一届居委会主任文化程度大专的仅占8 5％，2009年换届选举后，社区居委会成员大专以上文化程度占32 7%。二是实施高校毕业生社区工作计划。近年来，鼓楼、台江、仓山区累计招聘200多名大学生进社区服务，大大提高了社区工作者的整体素质。三是实施社区人才培养链计划。大力实施“社区工作者--社区书记--事业编制社区书记—街道副职”的“社区人才培养链”计划。2011年共有6名社区书记通过公推竞岗进入事业编制，2名社区书记担任街道副职。
（2） 基础建设保“三有”。基础设施是社区提供服务、开展管理活动的基础条件和有效平台。2007年市委办公厅、市政府办公厅出台了《关于深入开展创建和谐社区工作的意见》，提出在三年内，分期分批解决城区的社区居委会办公用房和活动场所，实现办公用房面积达100平方米以上的要求。三年来，市、区两级财政共投入1153万元，共解决107个未达标的社区办公用房解决面积达17888平方米，改善了社区工作条件。全市社区基本落实了有人管事、有钱办事、有场所议事的“三有”目标。
（3） 信息建设提效率。在全区街道、社区推广使用“海西智慧社区平台”，并以此为基础建设一批三星级、四星级、五星级信息化社区。截止2011年10月，福州已完成219个信息化社区建设。鼓楼区依托鼓楼政务网，建成社区基本信息数据库，探索社区档案数字化管理模式。如，军民社区运用互联网将社区服务中心、卫生服务站、劳动保障工作站、居家养老服务站等居民日常需求广的网点串联起来，建设鼓楼社区信息化平台，成为全国社区信息化建设的典范。
2、社区管理体系逐步完善
（1） 运行机制逐步理顺。2001年，榕委【2001】130号文件《关于贯彻<福建省城市建设纲要（试行）的实施意见>》发布，福州市新型社区管理机制基本确立：建立了由社区成员大会、社区议事监督委员会、社区居委会组成责权明确、议行分离、互相制约的新型社区自治组织体系。在此基础上，经过几年的摸索和实践，进一步推进和理顺了区党组织、居委会、小区业主、物业公司“四位一体”的社区治理新模式，建立健全了“一个核心、三层自治体系”的运行机制：社区党组织是核心、居民会议是决策层、社区居委会是执行层、居民事务监督小组是监督层。并形成了职能相对分离，人员相对集中，职务相对交叉、专兼职人员协作的社区组织机构。
（2） 社区党建逐步强化。福州特色的社区党建制度建设和组织建设逐步完善，党委的统一领导保证了社区建设的前进方向。一是社区党建组织建设逐步加强，现已建立319个社区党组织，实现了“每个社区都有党组织”；二是以创先争优活动为契机，逐步建立了社区党委（党总支）、小区党支部、楼幢党小组三级组织架构；三是完善了党委统一领导与上级部门指导协调统一，上下之间协调联动，一级带一级，一级促一级的 “三级联创”机制；四是建立党建工作挂钩联系制度，加强基层党组织和党员、机关企事业单位与社区的联系，再造资源整合的新优势；五是逐步建立了市、区、街道、社区四级党员服务网络，形成“工作在单位、活动在社区、奉献在社区”的党员管理新机制。
（3） 社区自治逐步加强。福州市结合社区特点，制定和完善了民主决策制度和议事规则，全面推行居务公开、民主管理，极大激发了社区居民群众参与民主政治的热情，自治机制不断健全、自治能力逐步加强。主要表现在：一是不断完善社区听证会、政务评议会和矛盾协调会制度等，健全居民自治机制；二是加大《居民自治章程》和《居民公约》的宣传力度，提高居民自治意识；三是在全市社区普遍建立和规范民情室、民意箱、主任信箱等制度，畅通居民社情民意的表达；四是定期召开社区两委会议，居民代表会议，辖区单位联谊会议等，把民主决策落到实处；五是切实执行“两公开、一监督”制度（居务公开、党务公开、接受居民监督），保障居民的知情权、参与权和监督权。六是试行社区居委会直接选举，保障了居民的民主权利。在2009年的换届选举中，直选面和户选面分别达到年10%和20%以上。
3、 社区服务水平不断提升
（1） 服务范围不断扩大。社区公共服务项目覆盖社会生活的各个层面，服务范围基本覆盖全体居民，居民享受公共服务均等化水平全面提升。一是服务项目全。当前，福州市各社区普遍建立了劳动就业、社会保障、福利救助、治安维护、司法调解、计划生育、卫生保健、体育文化、家政教育等10个以上服务项目；并在社区中广泛开展帮困扶残、卫生保健、家政教育、文化体育、咨询中介、安全保洁等各类社区服务活动。二是服务网点广。福州市构建了区、街、社三级公共行政事物便民服务网络，全市建立7600多个社区便民利民服务网点，开办医疗保健、扶老托幼、家电维修、餐饮配送等80多项便民利民服务项目；建成社区卫生服务机构232家，社区居民15分钟内就能享受便利的卫生医疗服务。
（2） 服务载体不断丰富。为提升社区服务质量和水平，解决居民生活所需，社区服务运作载体日益丰富。一是建立党员服务站。立足党员模范带头作用深化社区服务，根据社区党员自身特长设置政策宣传岗、社情信息岗、帮教帮困岗、教育辅导岗、治安巡逻岗等十大员岗位，开展“四比四赛”等创先争优活动；二是建立居家养老服务站。财政每年投入1000万元专项资金用于居家养老服务点建设，截止2010年累计建成110个居家养老服务站。依托服务站不断拓展服务范围和项目，提供文化娱乐、餐饮配送、家政等居家养老服务；三是建立流动人口一站式管理平台。2009年开始在全市范围内构建流动人口服务和管理平台，担负流动人口暂住登记、《暂住证》办理、计划生育情况统计、提供劳动就业信息等，实施“一站式”服务。
（3） 服务能力不断提升。一是社会化程度不断拓展。社区利用社会资源，在开展学生托管、便民自行车、居家养老服务等方面进行了较多的社会化尝试。如鼓楼区积极引导社会机构、私营业主等在社区、学校周边参与托管服务的提供；综合利用社区自管、“两车”代管点代管、物业公司代管等方式，提供便民自行车试点服务。二是专业化程度不断进步。引进青少年事务服务机构，为青少年提供专业心理辅导和行为矫正。目前已有28名专职社工和20名兼职社工， 1个市级青少年服务台、1个区级青少年事务社工服务机构和6个区级社工站，每年接触各类青少年约3万人次，帮扶近300名问题青少年。三是信息化水平不断提高。通过信息化的利用，极大地提高了社区服务能力。如鼓楼区建立“一键通”平台，为孤寡、高龄独居老人提供家政、医疗等应急呼叫服务；军门社区利用全球眼在线实时监控四点钟学校，解决家长后顾之忧等。
4、 社区人居环境更加和谐
（1） 综合整治美环境。近年来，福州市通过加强对社区环境综合整治，搞好社区的绿化、美化、净化工作。如举办环保知识讲座，制定环保公约，设置环保公益广告牌，成立环保志愿者队伍，建立环境污染举报制度，以及对居民的环保意识教育，全面落实社区全日制保洁工作，清理整顿社区违章占道经营，开展环保进社区活动等，促进宜居环境的改善。无物业管理小区专项整治取得重大成效，投入整治经费7400万，目前已完成全市643个无物业小区中525个小区的整治。整治后，社区环境、治安、居民文明程度都得到改善或提高，营造了整洁、优美、舒适、温馨的人居环境。
（2） 群防群治保平安。不断健全和完善群防群治组织网络，为社区居民的生命财产安全提供了保障。一是充分发挥民主自治作用，形成良好氛围。居民代表、平安中心户长每月一例会，共同探讨群防群治工作，形成“社区是我家，平安建设靠大家”的良好氛围。二是大力实施社区警务战略，建立人防、物防、技防相结合的社区防范机制和防控网络。目前全市共设598个警务室，进一步明确社区民警以入户访查和组织社区巡逻为主要任务，把巡访、巡查、巡逻作为基本勤务方式。三是有效整合资源，加强社区治安综合治理。充分发挥楼门院长、巡逻队员等各种群防组织作用，构筑以社区民警为主导，社区治保会和物业保安为依托，社区居民积极参与的群防群治网络。
（3） 互动互助筑和谐。一是开展丰富群众文体活动，塑造和谐社区文化氛围。群众性文化活动的深入持久开展，各社区通过闽都特色的社区文化活动，打造社区特色文艺团队、特色文艺家庭、特色文艺标兵，形成了“激情广场大家唱”、“闽都乡学讲习所”等一批具有影响力的社区文化品牌。二是开展全面社区共建活动，建设和谐社区大家庭。通过共享社区资源，辖区单位、居民共同扶危济困、美化社区等共建活动，有效整合社区资源，使群众得实惠，也增强了单位与群众的交流。如军门社区与辖区内数十家单位签订了共建协议，经常开展 “结对共建、助困送暖”活动，省电信、海峡影城等单位免费开放单位健身场所等。三是开展多样志愿服务活动，促进社区文明风尚。目前全市已在80%的街道成立了志愿服务站，城乡社区共建立志愿服务站336个，社区志愿者人数达10万人。社区志愿者定期、不定期的在节假日开展助老、助残、助困、助学等志愿活动，共计开展3913场社区志愿活动。
综上所述，城市基层社会管理从过去单一的政府管理变成了社会公共治理，基层社会管理的格局趋向优化，社区的归属感、凝聚力不断增强，从而有力地促进了社会的和谐有序和安定稳定。
二、 福州城市社区管理存在的问题
福州市城市社区建设的成绩有目共睹。但随着市场经济的进一步发展，大量的单位人变成社会人，更多的乡村人口涌入城市，商品房小区的成批出现，改变了城市人群的居住形式和社会结构，城市社区管理面临更大的挑战，存在诸多现实困难，离民政部《关于进一步推进和谐社区建设工作的意见》（民发【2009】165号），把城乡社区建设成为“管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体”目标还有一定差距。
1、居委会负荷过载、行政倾向依然存在
居委会负担仍然很重。市委、市政府《关于减轻社区居委会负担，推进和谐社区建设的工作意见》落实力度不大，没有明确的把关机构，各部门对“减负”缺乏足够的重视。一是居委会工作者人均服务居民数量大。以鼓楼区某社区为例，社区内有12个厅级单位和20多个处级单位，新村楼院133座，住户3000余户，人口1万多人，编内和编外社区工作者共计20人，人均服务6-7座楼院、500个居民。同时当前居委会工作有大量上门服务，更是加重了居委会负担。二是居委会行政考核任务重。当前社区工作主要由街道负责下达，有些由垂直部门直接下达到社区，如文明办，市委办，综治办、环保局等。有的职能部门对居委会的性质缺乏足够认识，仍把居委会作为政府的腿下任务、抓指标，把工作进社区变成“任务压社区”。相关职能部门对社区建设目的、职责和任务不够明确，执行中随意性大，有的甚至互相推诿，难以形成合力。这些都在不同程度地导致社区的事情纷繁芜杂、并带有较强行政色彩。据某社区工作人员不完全统计，街道等各级行政部门下达社区的考核任务达30多项。加上社区工作人员数量和素质有限，社区工作只能疲于应付，没有时间和精力深入开展社区自治工作。政府行政事物的下沉和扩张，导致政府行政管理与群众自治的关系极不均衡，政府过多地介入了社区自治范畴，居委会自治组织的行政化趋向越来越明显。
2、社区工作者队伍能力建设有待提升
一是大学生进社区计划效果有限。大学生计划提升了社区工作人员学历结构，但一方面因社区工资低、工作琐碎繁杂，与大学生的职业设想有较大差距，社区甚至街道事业编制都留不住人。另一方面，大学生一出校园便进入社区，缺乏社会历练，本身能力结构并不适应社区工作实际，对于入居民户、捡垃圾、调解邻里纠纷等社区日常工作，往往脸皮薄、放不下面子，使大学生在工作上往往不能独挡一面。这些都严重影响了大学生进社区计划的实际效果。以鼓东街道某社区为例，自2001年社区开始先后共计招聘30多名大学生进社区，但平均工作2-3个月就离开社区，最长的也不超过半年。二是专业服务人才缺乏。社区服务工作前罗万象，社区工作队伍结构不能满足现实需要。一方面，出狱、保释人员的管教，吸毒人员的社会矫治，社会青年的心理健康与辅导等工作，都需要专业人员通过专业知识进行辅导，当前几乎所有社区都缺乏此类人员的配备。另一方面，社区服务与居家需求密切相关，修电脑、修网络、修水电等常见需求，也缺乏相关人员配备。
3、社区管理服务能力有限
社区管理服务体系基本建立，但实际执行能力，特别是流动人口、刑释人员特殊群体的管理服务能力十分有限，一是缺乏人力和物力，二是缺乏权限和手段，三是缺乏居民配合。以流动人口管理为例，掌握、登记信息是流动人口管理的基本工具，而囿于外来务工人员流动性大、对社区功能等认识不到位等原因，流动人口到达一个新的社区工作、居住时，并不会主动到社区进行登记。社区工作人员只能通过不定期的挨家挨户上门询问登记，才能知道某住户是否为流动人口，即使上门登记往往也得不到住户的配合，这些都增加了流动人口管理难度。刑释人员的社区矫治同样也面临服务管理困境。公安等部门按刑释人员户口所在地与社区交接，但刑释人员出狱后并不一定居住在户口所在地，人户不一致导致社区工作人员往往找不到人，刑释人员的社区矫治无法实施。另一方面，由于缺乏管教、帮扶手段和技能，即使掌握了个别刑释人员居住地，往往也因为缺乏专业人才、专业技能，导致社区矫治和辅导形同虚设。
4、居民社区参与程度较低
主要体现在：一是社区自治参与度低。居民代表选举和居委会选举是当前实现居民自治的重要手段，但居民普遍积极性不高。如五凤街道某社区，居民会选举需要发放洗衣粉、食用油、味精等礼品，才能吸引居民参与投票。二是社区活动参与程度低。社区组织的端午节包粽子、拗九节敬老活动等，往往有送礼品来才能吸引居民参加。召集社区志愿者等志愿活动，参加对象范围较难拓展，往往局限为社区退休干部等老同志、居委会干部、学生三类群体。三是社区权益参与程度低。街道、社区组织的公益活动，如优生优育知识讲座，免费婚前检查等纯公益性活动，也需要物质激励才能吸引居民普遍参加。
综上所述城市社区社会管理存在的各种现实困境，往往相互联系、互为背景。进一步分析，这些困境背后有着更深层次的社会问题，并直接体现了当前政府职能转变不彻底、社会发育不全这一问题本质：
——政府职能转变不彻底。一是受行政管理主义思维惯性的影响。行政管理主义思想往往崇尚管理目标的单一性，能够在较短时间内，以行政手段整合各种资源，并通过行政化途径解决某一现实问题。计划经济体制的行政全能主义思想的历史惯性，使政府及其相关部门在对社区进行社会管理时带有行政管理主义色彩。二是政府以职能转变为核心的行政改革滞后。在以往行政改革中，而权力下放往往在行政系统内部的下移，职能和权力并没转移、下放到社会、社区。如民主选举出的社区居委会应为每一个选民负责，但却要服从和听命于街道，价值取向上都接受社区自治，但实践中往往强化了政府权力，仍然是政府办社区局面。政府和居委会基于共同利益与目标认同的指导与被指导互动，演变成了“领导与被领导，指挥与被指挥”的行政性互动，这种互动是自上而下、高度行政化和不平等，必然导致社会自主管理空间不大，社会组织成长体制环境不足，也进一步影响到居民的公民意识和公共精神养成。
——社会发育不全。主要体现在两个方面，一是社会组织、社区自治组织发育程度不高，二是社区居民的公民意识和公共精神缺乏。社区中，除了成熟的政府组织和居委会外，其他社会组织缺乏足够的资源和权威，它们还没有足够的能力代替政府部门组织居民管理公共事务。在这种情况下，社区自治缺乏依托，一方面当前社会还大不起来，居民也缺乏自组织意识，社区参与程度低；另一方面政府仍然是社区管理最主要的主体，政府拥有人、财、物、制度、信息等各种资源，而社区自治组织在履行自治事项时往往资源匮乏，仍然依赖政府资源支持，这直接导致“小政府、大社会”的理想格局难以建立。
三、 创新思路及对策建议
1、创新思路
从当前社区社会管理问题的实质出发，城市社区体制的变迁和创新需要基层政权、基层社会的双向重构，政府和社会共同形成社区制度的动力来源。基层政权的重建，重在树立管理即服务的理念，实现从全能政府到有限政府、服务型政府的转变。社会重建，旨在满足社区成员内外需求的基础上，重建一个具有自我管理、自我服务、自我成长能力的公民社会。因此，创新城市社区社会管理体制，关键在于创建一个以社区需求为核心的，政府、社会、居民共同参与的社区管理服务体系。即对新形势下社区需求的内涵及特点进行深入剖析基础上，理顺管理服务主体、客体关系，围绕社区管理服务思路、体制机制、工作方式进行大胆创新，通过实现居民公民化、居委会民主化、服务社会化、政府现代化，最终达到城市社区管理有序、服务完善、文明祥和的目的。
2、对策建议
一是要创新管理理念，建立现代服务政府。首先要重新定位政府角色。在建立现代化有限政府和服务型政府理念指导下，实现从“撑船者”到“掌舵人”的转变。通过社区服务管理的一系列改革和创新，寓服务于管理，真正从行政化管理转变到主要提供公共服务上来，建立现代化的服务政府。其次要进一步明确政府在社区服务管理中的职能。坚持以人为本，发挥统筹协调作用，紧紧依靠人民群众，引导建立一个社区居民、社会组织等共同参与的社区服务管理体系，政府职能实现从直接提供公共物品，到对公共物品的质量进行监督和保障的回归。在满足社区成员各层次社区需求的过程中，逐步形成具有自我调节能力的社会化、日常化的社区服务循环体系，逐步增强基层社会自我服务和管理的能力。
二是要创新体制机制，完善服务管理体系。首先，打造立体化社区服务体系。结合新形势下城市社区需求及特点，整合社区服务资源，打造社会共同参与的立体化为民综合服务平台。通过推进政府公共服务覆盖到社区，组织社区成员开展志愿互助服务，大力发展商业性便民利民服务，建立健全社区服务体系，满足居民多样化生活需求。弱势群体等基本生存保障类公共服务，不宜推向市场，需要政府及相关部门主导，政府与社区合作成立服务中心，聘请专业的社区工作者，承担环境整治、社保申请、计划生育、统计调查数据等事项。委托社区社会组织，采取项目管理的方式，提供公共卫生、教育文化、体育健身等公益性服务；适合市场化运作的社区服务项目，可通过外包的方式，由企业提供环境卫生、绿化、物业等服务。通过政府购买等方式，鼓励社会组织开展邻里关照、教育文化、康乐健身、助残养老等专项服务。其次，建立社区服务监督评估机制。社区服务监督评估机制，是社区服务管理体系良性运行、满足社区需求的外部保障。深入调研、结合实际，建立配套的社区服务设施标准、服务质量标准、服务管理标准和服务监督标准。围绕社区服务的提供方建立社区服务质量标准，明确各类社区服务或服务机构提供的服务范围、服务内容、服务程序和服务要求；围绕社区服务的服务对象，建立涵盖申请、办理、提供、反馈全过程的社区服务质量评估机制，以及社区居民满意度反馈机制等，以进一步提高社区管理服务的规范化、标准化水平。
三是要创新社区参与，实现基层社会重建。首先要重建社区归属感。社区归属感是社区居民主人翁意识的前提和基础，如果没有社区归属感，也就缺乏参与社区活动和建设的积极性。建议培养社区文化，建立居民互动的平台，如建设社区读书、阅报、上网、健身、文体活动场所，支持社区居民创办文化体育类社会组织，根据社区构成类型的不同特点，有针对性的开展多样化活动提升居民社区归属。如，以原住本地居民为主的传统小区，以强化邻里互动互助，重建熟人社会为重点；以外地务工租住人员较多的小区，重在加强外地人员与本地居民的相互理解、消除隔阂等。同时，社区归属与居民社区满意度有直接的关系，两者是一个相互促进和上升的过程，不断完善社区服务体系、提升居民社区满意度是建立居民社区归属感的最关键举措。其次要加强社会组织的引导和培育。社会组织发育状况和能力能否支撑多元服务体系，是创新的关键。建议根据社区居民结构和服务需求，大胆创新组织设置方式，健全社区居民委员会下属的委员会，规范社区专业服务机构，积极培育社区服务性、公益性、互助性社会组织。同时为社会组织的发展建立良好的外部环境，如加强政策法规体系建设，为社会组织发展提供健康规范的发展环境；积极推进社会组织信用制度建设，提高社会组织公信力；加强社会组织管理队伍建设，改进登记管理机关自身能力建设；探索建立政府购买社会组织服务制度，建立适合社会组织发展的优惠税收体系，为社会组织发展提供良好政策保障等。
四是要创新基础建设，强化服务支撑能力。首先，建立专业化、职业化为目标的社区工作队伍。依章依法选齐配强社基层社区“两委”班子成员，根据工作需要配齐配强社区专职工作人员，扩大社区工作人员的来源渠道，鼓励大中专毕业生、复转军人、社会工作者等社会优秀人才到社区工作，积极推进社区工作者队伍专业化、职业化，优化社区工作者人才结构。在认真总结分析社区工作队伍所需要的能力结构基础上，加强社区工作队伍的培训针对性，如新进大中专毕业生加强职业规划指导、加强实际执行能力培训；生活经验丰富的年长社区工作者，加强电脑、文字等技能培训、党政方针等理论培训。其次，建立社区管理服务信息平台。创新以社区信息化为重点的社区管理和服务手段。整合社区现有信息网络资源，建设覆盖区（县、市）或更大范围的社区综合信息管理和服务平台，实现数据一次收集、资源多方共享，全面支撑社区管理和服务工作，切实减轻社区工作者负担，提高城市基层社会管理效率。
课题负责：张兰英
课题组成员：刘艳飞 叶钦地 丁琼
执 笔：刘艳飞
