加快福清市水利改革发展的调查与思考*
http://www.fzskl.com 2013-03-05 16:54:24 来源：福州社科网
［提要］加快水利改革发展，不仅事关农业农村发展，而且事关经济社会发展全局。本文在对福清市水利问题进行深入调研的基础上，首先分析福清市水利建设目前存在的主要问题，接着提出有针对性的对策思路，并以点带面进行了相关的理论思考。
［关键词］福清水利
2011年初，《中共中央、国务院关于加快水利改革发展的决定》以中央一号文件的形式颁布。《决定》对凝聚全社会治水兴水力量、加快水利发展与改革，必将起到巨大的推动作用、产生深远的历史影响。
福清市域总面积2430平方公里，人口123万。改革开放以来，福清市经济快速发展，综合经济实力连续十多年位居全省10强县市第3位。但是，福清市水资源严重匮乏，且时空分布不均。水资源供需矛盾突出仍是福清市可持续发展的主要瓶颈；洪涝台风灾害频发仍是福清市的心腹大患；农田水利设施建设滞后，仍然是福清市农村基础设施建设的薄弱环节；福清市的水质安全形势较为严峻，东张水库水体及许多农村居民饮用水遭受污染严重。
一年多来，笔者跟随福清市有关部门先后赴福清东张水库、建新水库，城头、海口、三山、龙田等十多个乡镇及水利局、农业局、江阴工业区等多个部门进行实地调研，参加了多场专题座谈会。现将笔者的调查与思考概述如下。
一、福清市水利建设目前存在的主要问题
（一）水资源总量不足，缺水严重
福清自古以来，就因缺水而被称为“地瓜县”。福清市人均占有水资源量1043立方米，仅为福建省人均占有量的1/4；亩均水资源占有量2080立方米，只有全省亩均占有量的1/3。降水时空分布不均，龙高一带长期主要靠天吃饭的局面至今没有改变。
（二）水污染问题突出
近十多年来，伴随福清经济的发展，工业企业废水、污水排放量逐年增加，造成部分地区的水质受重金属和化学物污染严重。特别是福清畜禽养殖场数量众多，星罗棋布，仅规模化的养猪场就有一千多家。尽管近几年福清市对于主要饮用水保护区周边的畜禽养殖场加强了整治力度，但是此消彼长，部分养殖场为逃避监管，搬迁到了福清市其它地区，其排污物随着河道、渠道肆意横流，对当地的生产生活环境造成极为严重的破坏，群众反映十分强烈。到2010年底，福清市还有近25万农村饮水不安全人口。
（三）“重建轻管”，水利基础设施年久失修
福清市现有小型水库93座；各类海堤227公里；建有蓄水10万方以下山塘115座，蓄水1万方以下小山塘4285处。同全国大部分地区一样，福清市水利工程多数建于上世纪五、六十年代。这些水利设施经过长期运行，除了大中型水库已经加固整改外，其余老化现象比较普遍。根据2011年福清市水利局组织的汛前安全大检查，93座小型水库中确定的病险水库有23座。除此之外，全市大部分山塘由于镇村管理维护资金不到位、年久失修，安全隐患突出。
由于近年来福清市外出务工、经商人员逐年增多，参与农业生产的群众日益减少，对农田基础设施建设积极性不高。许多地方对河渠清障清淤的力度不大，群众生产、生活垃圾随意倾倒和人为设障等原因，造成大部分河网水系淤堵，输水不畅，丧失排、蓄功能，相当部分耕地旱时无水灌溉、涝时积水成灾，对农村农业生产和生活环境造成很大影响。渠道方面，大部分末端渠系由于长年没有通水使用，且存在村民违法占用等现象，造成渠道荒废严重。
（四）管理体制不顺，水执法环境差
福清93座小型水库，除东皋水库等4座水库由市水利局直属管理，其余都是由水库所在镇街进行管理。而乡镇在机构改革后，各镇街水利站都已经被撤销，并入经济发展中心，普遍存在着人员配备不到位、水利专业技术人员缺乏、管理盲目性和随意性较大等问题。
群众水法意识薄弱。目前普遍存在人为破坏、侵占水利设施现象。对此，水政执法机关的主要手段是教育，行政处罚等强制措实行起来难度很大。由于该类案件违法成本较低，导致水利违法案件呈逐年增多的趋势，管理难度大。
（五）水利建设投资渠道单一，投入严重不足
目前由于水利工程运行产生的经济效益偏低，难以从取得的效益中安排资金进行管理维护；投资渠道以政府投入为主，缺乏适应水利发展需求的投入机制。而且福清市水利工程设施分布广泛，镇村通过自筹资金解决困难很大，省市资金补助又难以面面俱到。
二、福清市全面贯彻中央《决定》成效初显
《中共中央、国务院关于加快水利改革发展的决定》颁布后，福清市委市政府高度重视。研究出台了《关于贯彻<加快水利改革发展的决定>的实施意见》，明确了福清市加快水利改革发展的总体要求和目标任务，从“民生水利、安全水利、生态水利”三个方面采取十二个措施加快水利改革发展；并对财政、金融、人事、教育等部门支持水利改革发展提出了具体要求。各项工作扎实开展、有序推进，成效初显。
（一）全面制定福清市水利发展各项规划
福清市委市政府紧紧抓住规划这个龙头，高屋建瓴，首先抓好水利发展总体规划和各项专项规划的编制工作。其中《福清市水利发展总体规划（2011～2020年）》和《水资源配置保护规划》、《农田水利基础建设规划》、《城乡供水一体化专项规划》已委托编制完成；江阴工业区和元洪工业区核心区域、火车站片区的防洪排涝规划也已编制完成；龙江，关溪、虎溪、太城溪、大北溪流域以及列入省市小城镇建设示范镇的龙田、高山、渔溪等重点镇区防洪排涝规划正在编制，形成了以科学系统的规划指引全市水利事业可持续发展的长效机制。
（二）建立水利投入稳定增长机制
2011年全年安排水利建设投资达13230万元。明确今后10年福清市全社会水利年平均投入比2010年高出一倍，到2020年，全市各项水利建设投入将达79 8亿元。为进一步推动市、镇、村三级全面加大水利建设投入，福清市还出台了《加快水利改革发展财政资金配套办法》，进一步扩大补助范围，提高补助标准，为加快水利改革发展提供强有力的资金保障。
（三）着力抓好水库除险加固工程建设
2011年福清市共有7座水库列入中央新编专项规划重点小（一）型病险水库除险加固，工程概算总投资3175万元，其中省级以上补助2280万元，福清市财政自筹895万元。目前已完成工程投资2642万元，其中梨洞和糖果块水库主体工程已基本完成，其余5座将于2012年5月份基本完成加固任务。
（四）加强饮用水源保护，着力抓好农村饮水安全工程建设
经过多方努力，目前福清市境内经省政府批准设立的饮用水源保护区共有15个，其中市级饮用水源保护区2个，乡镇饮用水源保护区13个。
2011年福清市农村安全饮水工程的任务是解决东张、江镜、城头、沙埔、东瀚、上迳6个镇5 13万人口的饮水问题。项目计划总投资2698 3万元，其中福清配套资金674万元。建设内容为新建清水池19座、机井26口、大口井3口、新建输水管11910m，配水管道318378m。以上各项工程建设任务已全部完成。
（五）着力抓好水生态环境治理工程建设
一是龙江流域水环境综合整治工程。2011年开始，福清共计划投入3964 33万元实施“一江四溪”部分河道综合治理工程。包括河道清淤清障，河道防洪堤砌筑、修复，河道拓宽改造，护岸建设与两座公路桥建设等，相关工程将于2012年底前全面完成。至此，福清市先后投入4 9亿元进行龙江流域综合整治，特别是投资1亿元的龙江生态文化公园已基本建成，将形成“水景、岸景、绿景”的沿江景观。
二是千里水网畅通工程。2011年底，福清市下达2011-2012年度千里水网畅通工程河渠、湖塘清淤整治任务40项，其中：河渠38条，总长69 96公里，湖、塘2处，清淤总工程量94 94万方，工程估算总投资2170 5万元。目前，各镇（街）已完成占计划任务的88%，其余任务将于今年4月底前全面完成。
三是水土流失综合治理项目。2011年，福清市重点推进以东张镇道桥小流域综合治理与坡耕地综合整治为重点的水土流失综合治理工程建设，全市完成水土流失治理面积4平方公里，完成工程投资110万元。
（六）着力抓好基层水利服务体系建设
2011年中央1号文件明确要求要“建立健全职能明确、布局合理、队伍精干、服务到位的基层水利服务体系，全面提高基层水利服务能力”。针对当前福清市各镇（街）普遍存在水利专业技术人员缺乏、管理不善的问题，福清市水利局已上报市委市政府，要求恢复设立镇街水利站，按规定核定人员编制，将人员经费纳入市财政预算。要求各镇街必须配备1～2名专职水利技术人员，负责管理本镇街小型水利工程设施。建制村配备1名农民水利技术员，水利设施少的村可由农村“六大员”兼任。同时积极组建农民用水户协会等农民自治组织，推进农村水利基础设施民主化管理。
三、进一步加快福清水利改革发展的对策探讨与思考
福清市加快水利改革发展所取得的成绩仅仅是初步的。同全国的多数地方一样，福清水利改革发展面临的问题很多，矛盾错综复杂并由来已久，加快水利改革发展任重而道远。
（一）必须以科学发展观为指导，系统推进
加快水利改革发展是一项长期复杂的系统工程。必须以科学发展观为指导，全面贯彻落实2011年中央一号文件的战略部署，坚持民生优先、统筹兼顾、人水和谐、政府主导和改革创新的原则，把水利作为福清市基础设施建设的优先领域，把农田水利作为农村基础设施建设的重点任务，把严格的水资源管理作为加快福清经济发展方式转变的战略举措，注重科学治水、依法治水，有计划、有步骤，分阶段、分层次推进，真抓实干、持之以恒。
要作好顶层设计、进一步搞好规划布局，促进水资源合理开发、优化配置、全面节约、有效保护、科学管理、永续利用。
（二）必须推进跨区调水工程建设，从根本上解决福清的资源性缺水问题
要从根本上解决福清的资源性缺水问题，一是要完善闽江调水工程建设。鉴于目前闽江口水质发生的根本变化，建议对闽江调水取水口进行重新选址。二是要抓住福建省实施的自大樟溪向平潭调水的良好契机，将大樟溪的源水调入东张水库，再利用东张水库作为调节库向福清市以及平潭岛供水。
饮用水源安全直接关系群众的身体健康，是与群众利益最直接、最紧密的民生工程。各级各部门要进一步增强责任感和紧迫感，以对人民群众高度负责的态度，各司其职，各负其责，重点做好饮用水源保护四个环节工作：一要走民主决策、科学决策的路子，认真做好保护饮用水源的短期、中期、长期规划，并将规划的每个环节转化为具体项目，狠抓落实；二要通过宣传、教育等途径提高周边群众保护水源地的意识，积极动员社会力量参与到水源保护工作中来，形成合力；三要解决源水输送和二次污染的问题；四要加大投入，不断改善制水设备，加大水质监测力度，确保群众喝上合格水、放心水。
（三）必须不断创新投入机制，多渠道加大资金投入
一是加大公共财政对水利的投入。发挥政府在水利建设中的主导作用，将水利作为公共财政投入的重点领域，按照中央的要求，确保“从土地出让收益中提取10％用于农田水利建设”。加大水利建设基金、水资源费、河道采砂管理费、水土保持补偿费等水利基金和规费的征收力度，并确保足额用于水利投入。
二是广泛吸引社会资金投资水利。鼓励市、镇（街）政府融资平台公司通过直接、间接融资方式，吸引社会资金参与水利建设。对符合水利发展规划，由民间资本投资兴建的农田水利、农村饮水安全等水利项目，享受与国有、集体投资项目同等的财政补助政策。加大招商引资力度，积极引进民间资本对水资源进行综合开发。
三是充分调动农民群众参与水利建设的积极性。坚持“谁投资、谁受益”的原则，鼓励和引导好农民对直接受益的小型农田水利设施建设投工投劳。把“一事一议”政策用足、用活、用好。
（四）必须坚持以人为本、民生优先
中央《决定》在推进水利改革发展的5条基本原则中，把“坚持民生优先”放在第一条。治水惠民生，这是水利改革发展的一个鲜明亮点。
“民生优先”的提出，是水利发展理念的深刻转变，是民生水利认识的新境界。它生动地诠释了水利工作“为谁干”“干什么”“谁来干”“怎么干”等一系列重大问题。它要求在整个水利改革发展中要切实做到：防灾减灾突出民生，始终把保障人民群众的生命财产安全放在防汛抗旱工作的首位，全面加快“安全水利”建设，努力提高防汛抗旱应急能力，健全完善防灾减灾应急工作机制；水利建设突出民生，把人民群众直接受益的饮水安全作为水利建设的优先领域——保障人民群众有水喝、喝上干净水，是维系生命健康的头等大事；水利管理突出民生，把维护群众的基本需求与合法权益放在水利管理中的突出位置；水利改革突出民生，让水利改革成果惠及广大人民群众。惠泽民生应当成为水利工作永恒的价值追求。
（五）必须不断创新水利发展体制机制
水利建设存在的矛盾和问题由来已久，许多成为久治不愈的顽疾。历史和现实都表明，深化改革、创新水利发展体制机制是关键。2011年中央一号文件强调：“充分发挥市场机制在水利工程建设和运行中的作用，引导经营性水利工程积极走向市场，完善法人治理结构，实现自主经营、自负盈亏”。
2010年6月，福建省投资集团与福清市人民政府签订了《福清市水务项目合作框架协议书》，双方分别以55%和45%的比例出资，共同合作组建成立新的水务有限公司。2010年10月，福建投资集团（福清）水务有限公司挂牌成立并正式成立投入运营。福清水务项目总投资将达10亿元人民币。从实际运作情况看，福清原共有7家水厂全部整合并入水务公司后，按市场经济的方式管理和运作，原有国有企业性质的水厂所存在的种种弊端迎刃而解。下一步，要进一步发挥中闽水务投资有限公司的龙头作用，不断扩大其业务范围。
从小型农田水利存在的问题来看，管理经营机制僵化是根本原因。农村经营体制改革、土地实行联产承包责任制后，小型农田水利设施多年来依然沿用集体组织建设、集体负责“管理”的模式。由于工程集体所有的体制与农村分户经营的体制矛盾没有解决，造成“集体”所有的工程，有人使用，没人管理，老化、损坏、丢失严重。换句话说，农民种的是“责任田”，用的却是“大锅水”，利益关联不直接，量多面广的小型水利设施陷入无人管、无钱修的半瘫痪或瘫痪状态。
因此，小型农村水利改革要解决的关键问题是要解决集体所有的实现形式，明晰所有权。现在看来，按照“谁受益，谁负担，谁投资，谁所有”原则，组建各类农村用水合作组织势在必行。组建农村用水合作组织，要以明晰所有权为核心，以增强经营管理活力为重点，以提供良好服务，实现良性运行、充分发挥效益为目标。
当前，整个水利改革正处于攻坚克难阶段，必须进一步加大重点领域和关键环节改革攻坚力度，在创新体制机制上要有新突破，着力构建充满活力、富有效率、更加开放、有利于科学发展的水利体制机制，为水利良性发展和水资源可持续利用提供强大动力和体制保障。
参考文献：
①《中共中央国务院关于加快水利改革发展的决定》
②福清市委市政府《关于贯彻<加快水利改革发展的决定>的实施意见》
*2011年福州市中国特色社会主义理论体系研究基地课题
作者简介：王承国（1961～），男，福清市委党校高级讲师。邮编：350300
